Prima, durante e dopo la guerra in Iraq ancora una volta si è levata la voce di chi vuol dare, o restituire, centralità alle Nazioni Unite sulla scena internazionale. Simili richieste si fondano su un assunto e un’aspettativa: che quel ruolo centrale l’Organizzazione lo abbia perso, o non sia mai stata posta nelle condizioni di assumerlo, e che comunque essa possa governare la politica internazionale in modo più efficace, perché più legittimo, rispetto all’azione di una o più potenze egemoni. Assunto e aspettativa sono giustificati? Le Nazioni Unite hanno esercitato davvero, o potrebbero esercitare in futuro, funzioni di governo del sistema internazionale?
L’istituzione portante del progetto d’ordine globale prodotto della seconda guerra mondiale sconta la natura contraddittoria di due esigenze che ne condizionarono la creazione. Da un lato l’Onu raccolse l’eredità ideale, di matrice liberale utopista, della Società delle Nazioni: parlamento di Stati sovrani, dunque giuridicamente uguali, deputato alla risoluzione pacifica delle controversie internazionali. Dall’altro, le potenze vincitrici del secondo conflitto mondiale non trascurarono le ragioni del potere, riservando a sé i cinque seggi di membro permanente con diritto di veto nel Consiglio di Sicurezza, l’organo intitolato alla tutela della sicurezza collettiva e della pace. In definitiva, come nella fattoria di Orwell, anche alle Nazioni Unite tutti gli animali nacquero uguali e alcuni “più uguali” degli altri. Sovrapporre all’assemblea degli Stati una riedizione del Concerto delle potenze fu una scelta realistica, la cui efficacia era tuttavia legata alla non realistica condizione che reggesse l’intesa tra i cinque, di fatto già venuta meno alla nascita dell’Onu. L’ordine postbellico risultò così dalla minaccia reciproca di distruzione nucleare tra le superpotenze e durante tutta la guerra fredda la sicurezza, parafrasando Churchill, fu la robusta figlia del terrore. Il superamento dell’ordine bipolare riaccese il dibattito e le aspettative sulle Nazioni Unite. Negli anni successivi al 1989 le missioni di mantenimento o ristabilimento della pace si moltiplicarono, e con esse i fallimenti politici e militari dell’Onu: dalla Bosnia al Ruanda e al Kosovo, dall’Afghanistan all’Iraq. A suggello di un decennio d’insuccessi il Nobel per la pace a Kofi Annan premiava la vergogna di Srebrenica. Il bilancio è totalmente negativo? Non prendere atto del ruolo delle Nazioni Unite per il riconoscimento e la tutela dei diritti dell’uomo sarebbe ingeneroso. Né il fatto che il sistema di sicurezza collettiva abbia dato sin qui cattiva prova esclude che esso possa funzionare in futuro. A quali condizioni? Le Nazioni Unite non sono un “governo mondiale”. Sul piano formale perché sono fatte di Stati uguali e sovrani, che, proprio in quanto tali, non riconoscono un superiore. Su quello sostanziale perché il meccanismo del veto invariabilmente paralizza l’azione congiunta dei “più uguali” – il direttorio delle potenze – non appena entrino in gioco interessi rilevanti di una di esse. Chi è disposto ad immaginare un Consiglio di Sicurezza che intervenga contro interessi russi in Caucaso, americani o britannici in Medio Oriente, cinesi in Corea, francesi in Africa occidentale, o magari indiani in Kashmir? L’Onu, insomma, è tanto più efficace quanto meno politicamente significativa è la crisi internazionale che si trova ad affrontare. È possibile uscire dallo stallo? Le soluzioni proposte, in sintesi, sono due: più mezzi e maggiore rappresentatività. Visto che il controllo di informazioni, tecnologie e strumenti militari avanzati è il fondamento stesso del potere nazionale, non stupisce tuttavia costatare quanto gli Stati, a iniziare proprio dai più forti, rimangano restii a conferire all’Organizzazione quelle risorse che, sulla carta, le consentirebbero di esercitare efficacemente il suo ruolo. Resta la via della “democratizzazione” del sistema. Che però, se si traducesse nell’allargamento del direttorio, e stante l’universale indisponibilità a rinunciare al diritto di veto, finirebbe con l’aumentare l’impotenza di un Consiglio ampliato. In cosa confida e a cosa mira chi reclama la centralità delle Nazioni Unite?
In realtà, dopo la caduta di Baghdad, ad essere in gioco sono le sorti stesse dell’Organizzazione. L’attore fulcro del sistema globale e delle sue istituzioni, raggiunto l’apice della potenza, a torto o a ragione sente minacciata la propria sicurezza, intende mutare le regole del sistema e dispone dei mezzi per farlo unilateralmente, ove necessario infrangendo lo scudo della sovranità nazionale. Gli Stati Uniti chiedono garanzie. La memoria della Società delle Nazioni ricorda alla società internazionale che ignorare la richiesta, “isolandoli”, condannerebbe l’Onu all’irrilevanza.