Quando si parla, per l’Unione europea, di questioni militari è subito d’obbligo precisare che utilizzare termini quali «esercito europeo» non solo è fuorviante, ma rischia di sollevare problemi di carattere politico che portano inevitabilmente i singoli membri dell’Unione ad arroccarsi su posizioni inconciliabili e tali da porre serie difficoltà allo stesso procedere dell’integrazione europea. È infatti necessario rammentare che non esiste una corrispondenza biunivoca tra sicurezza e difesa e che per i Paesi dell’Unione che fanno parte della Nato, anche se con sensibilità e sfumature diverse, la difesa rimane appannaggio esclusivo dell’Alleanza atlantica. Questa posizione ha trovato la propria esplicitazione nella indicazione, codificata anche nel trattato di Amsterdam, delle cosiddette «missioni di Petersberg» quali quelle prese in considerazione dall’Unione europea per definire le capacità militari di cui dotarsi. In piena coerenza con questa linea di pensiero si colloca il concetto di «complementarietà» tra Nato e Ue, e quello della necessità, politica prima ancora che pratica, di evitare duplicazioni non necessarie tra le due istituzioni, nel presupposto che l’Unione abbia un accesso pressoché automatico agli strumenti e alle risorse dell’Alleanza in caso di interventi militari. In questo quadro, la capacità da parte dell’Ue di schierare e sostenere una forza a livello di corpo d’armata, capacità comunemente nota come Helsinki Headline Goal, deve essere intesa non come embrione di una Forza armata europea, cosa che idealmente si potrà collocare a valle di una integrazione politica ben più stretta di quella oggi ragionevolmente perseguibile, ma come diversa modalità di utilizzo delle risorse militari di cui ciascun Paese dispone e che può utilizzare alternativamente per le proprie politiche nazionali o mettendole a disposizione delle alleanze e delle coalizioni cui partecipa.
Chiarita questa base concettuale, l’attenzione deve quindi spostarsi sul conseguimento delle necessarie capacità militari, terreno questo dove la fragilità della situazione dei Paesi europei appare in tutta la sua evidenza. È un problema di risorse finanziarie, ma anche di strutture, di overheads ridondanti, che assorbono una buona fetta delle energie che ciascun governo europeo può o vuole mettere a disposizione per il soddisfacimento delle esigenze militari.
Quando nell’autunno del 2000, in una memorabile giornata a Bruxelles, i Paesi dell’Unione, riuniti insieme ai candidati membri, hanno formalmente avanzato le promesse di battaglioni, navi e aerei per dare corpo alla volontà di conferire all’Unione stessa una dimensione militare, gli entusiasmi politici trovarono un immediato temperamento nella constatazione delle numerose e sostanziali carenze che, di fatto, impedivano la concretizzazione degli intendimenti politici. Alcune di queste carenze erano strutturali e, paradossalmente, dato che per colmarle l’Unione doveva contare sulla concessione da parte della Nato di strumenti e mezzi che sarebbe stato troppo dispendioso duplicare, risultavano benefiche dal punto di vista politico in quanto costringevano a evitare il rischio di decoupling.
Altre carenze erano legate a una sorta di tacita delega che da sempre era stata data all’alleato d’oltreoceano, in particolare nel settore intelligence. Altre ancora, infine, erano purtroppo da tempo lamentate dalla stessa Alleanza atlantica, che non riusciva a ottenere dai suoi membri europei che venissero mantenute le promesse di investimenti in campo militare ritualmente ripetute a ogni ciclo di pianificazione. Il punto è che i Paesi europei non hanno mai investito nei bilanci della difesa risorse finanziarie pari alle effettive esigenze: il dibattito sul burden sharing è vecchio quanto l’Alleanza. Ma se durante la guerra fredda si poteva a ragione sostenere che il solo fatto di essere in prima linea, la prospettiva stessa di diventare il campo di battaglia per una lotta mortale, bastava a riequilibrare la bilancia, fidando che la percezione della minaccia fosse sufficiente a far tollerare i maggiori investimenti da parte del contribuente americano, dopo la caduta del muro di Berlino i segni di impazienza da parte di Washington si sono moltiplicati. Questo il senso dell’«Iniziativa sulle capacità di difesa» (Dci) lanciata al vertice del cinquantenario della Nato nell’aprile del ’99, che nasceva con lo scopo dichiarato di realizzare tutta una serie di programmi di ammodernamento e di acquisizione, per rimediare a carenze evidenti e concordemente riconosciute. I risultati sono stati molto modesti, anche perché i vincoli di bilancio imposti dall’unificazione monetaria nel segno dell’euro hanno di fatto impedito a molti Paesi, Italia e Germania comprese, di disporre delle necessarie risorse finanziarie.
Molte speranze venivano a questo punto riposte nella domanda di investimenti che scaturiva dall’iniziativa in ambito europeo: forse quello che i governi non volevano o non potevano mettere a disposizione dei ministri della Difesa per soddisfare un’esigenza dell’Alleanza atlantica, poteva diventare politicamente accettabile se richiesto dall’Unione europea. È un luogo comune che, almeno in Italia, per una parte influente dell’opinione pubblica, tutto ciò che è etichettato Ue è buono, mentre diventa immediatamente cattivo se è targato Nato. In quest’ottica nasce il concetto di «criteri di convergenza» da definire e impiegare anche per l’ambito militare, a similitudine di quanto fatto per l’Unione monetaria.
L’idea nasce proprio dalla constatazione del successo politico dei cosiddetti criteri di Maastricht: obiettivi di risanamento economico e finanziario che sarebbe stato impossibile imporre su base nazionale sono stati accettati senza troppe difficoltà, proprio perché finalizzati a un traguardo europeo percepito come un passo decisivo verso la realizzazione di un ideale condiviso. Una prima analisi circa la possibilità di trasporre il concetto nell’ambito militare ha però subito rivelato una serie di difficoltà, di carattere sia tecnico che di principio. In particolare, mentre è relativamente facile quantificare un parametro puramente finanziario, è molto più complicato farlo per definire una capacità operativa: si sono quindi esplorati diversi approcci, da quello budgetario a quello addestrativo, ma non è stato possibile raggiungere un consenso, e ciò per motivi molto chiari.

L’impegno nella funzione difesa dei diversi Paesi europei è molto variegato: per parlare in termini di bilancio e della sua percentuale sul Pil si va da poco meno del 3% del Regno Unito al 2% circa della Francia, per scendere al magro 1% cui sono molto vicine Germania e Italia; fissare come parametro tendenziale un ragionevole 1,5%, che per noi costituirebbe già uno strepitoso balzo del 50%, sarebbe esiziale per Francia e Gran Bretagna e ne metterebbero fortemente a rischio le potenzialità operative che al momento, e per il ragionevole futuro a medio termine, costituiscono parte sostanziale, per non dire preminente dell’insieme delle capacità europee. Altra difficoltà non facilmente sormontabile nell’applicazione di criteri di convergenza al mondo della difesa è la definizione di un sistema di incentivi/punizioni: mentre per la moneta comune il premio era costituito dal fatto stesso di entrare a farne parte e chi non rispettava i parametri veniva semplicemente lasciato fuori dalla porta, per la difesa ogni contributo, anche minimo, può risultare prezioso ed è pertanto giocoforza accettare nel club anche chi dedica meno attenzione al tema delle capacità operative. Il discorso è stato quindi lasciato cadere, demandando pertanto alla buona volontà di ciascuno l’acquisizione di quelle capacità riconosciute necessarie, ma ancora non disponibili. L’aleatorietà di un simile atteggiamento balza evidente agli occhi di qualsiasi osservatore e le sue conseguenze sono la proliferazione di gruppi di lavoro e comitati tecnici che, a vari livelli, per colmare le carenze stendono piani e programmi, che si rivelano spesso viziati dalla cronica mancanza di concrete risorse.

Anche in ambito Nato la modestia dei risultati conseguiti da questa parte dell’Atlantico dalla Dci ha indotto a rifocalizzare l’attenzione su un numero più limitato, ma anche più qualificante, di obiettivi, mediante l’assunzione da parte dei capi di Stato e di governo dei Paesi dell’Alleanza dei cosiddetti Prague Capabilities Commitments. Anche qui, tuttavia, alle solenni dichiarazioni si sono contrapposte le difficoltà del momento economico, aggravate dalla questione irachena e ora dalla Sars, che hanno indotto i ministri delle Finanze di quasi tutti i Paesi europei (con le solite eccezioni costituite da Francia e Regno Unito) a stringere i cordoni della borsa. In particolare in Italia è mancato quello scatto verso l’obiettivo dell’1,5% del Pil, peraltro formalmente indicato nel Dpef del 2002, che avrebbe consentito di affrontare con un po’ più di serenità la triplice sfida costituita dal rinnovamento dei mezzi delle linee operative, dal mantenimento in efficienza di quelli oggi in servizio e che hanno subito un pesantissimo logorio nel corso degli interventi cui abbiamo, peraltro assai dignitosamente, partecipato e dalla trasformazione, che non è azzardato definire rivoluzionaria, verso Forze armate totalmente professionali.
E sono invece proprio le Forze armate italiane che più di quelle di altri Paesi hanno bisogno di un significativo incremento di attenzione da parte dei decisori politici; il nostro Paese infatti, per una serie di ragioni storiche e culturali, prima ancora che oggettive, si trova da tempo sulla linea di discrimine tra l’essere la più piccola delle grandi potenze europee o la più grande delle piccole. Può sembrare un gioco di parole, ma invece è una cosa molto seria, che può avere conseguenze dirette anche nel più ampio ambito economico e politico: essere annoverati fra i grandi , insieme a Francia, Germania, Regno Unito, significa essere coinvolti a pieno titolo nell’elaborazione delle varie tematiche e nella determinazione degli indirizzi. È stato così nel 1999, quando il contributo italiano alla definizione dell’Helsinki Headline Goal è stato da protagonista; ma la nostra posizione rischia di cadere in secondo piano ove non ci sia la piena ed indiscutibile percezione che l’impegno italiano, sia dal punto di vista operativo che da quello programmatico, rimane alto e determinante.
In quest’ottica, la cartina di tornasole è ovviamente l’entità del bilancio della difesa e il modo in cui viene speso: dedicare una quota marginale del Pil alle esigenze dello strumento militare è un pessimo segnale, ma essere costretti, come è accaduto in Italia, a ridurre progressivamente sia la percentuale dedicata all’investimento che quella destinata all’esercizio, cioè all’addestramento dei reparti e alla manutenzione e all’efficienza dei mezzi, a meno del 25% del bilancio porta inevitabilmente allo strangolamento delle capacità operative e alla progressiva marginalizzazione nel quadro internazionale.
Quale è allora il prezzo da pagare per avere un biglietto in prima fila? L’allora ministro della Difesa francese Richard indicava nello 0,6% del Prodotto interno lordo la percentuale da dedicare al settore investimento nei bilanci della difesa da parte dei Paesi dell’Unione per costruire e mantenere in piena efficienza un adeguato strumento militare. Se tale quota va a costituire un terzo del bilancio complessivo, e dedicando un 27% all’esercizio e il restante 40% alle spese per il personale, si arriva a una percentuale ottimale dell’1,8% del Pil; ottimizzando ulteriormente l’impiego delle risorse si può legittimamente affermare che il più volte citato 1,5% è ancora una quota accettabile: per il nostro Paese questo significa che alla «funzione difesa», cioè al bilancio della difesa escluse le spese per l’Arma dei Carabinieri, deve essere assegnata annualmente una cifra che, alle condizioni attuali, non può essere inferiore ai 20 miliardi di euro. Al di sotto, e oggi siamo molto al di sotto, abbiamo il fiato corto: possiamo tenere il passo degli altri grandi per poco, pochissimo tempo, dopo di che saremo costretti ad accontentarci di essere «il maggiore dei piccoli», accettando di non potere influire sulle scelte strategiche, con la conseguente progressiva emarginazione anche nel campo dell’industria della difesa e della connessa alta tecnologia.
È fondamentale esserne consapevoli: può anche essere un’opzione, ma si tratterebbe di una scelta da cui sarebbe assai arduo tornare indietro, con buona pace delle giuste ambizioni italiane a giocare sulla scena internazionale il ruolo di contributore determinante.