I numeri chiave sono l’11 e il 9. Considerando che gli americani mettono il mese prima del giorno, l’11/9 (1989) è caduto il Muro di Berlino e il 9/11 (2001) c’è stato il catastrofico attacco terroristico alle Twin Towers di New York e al Pentagono. Queste sono le date di riferimento da cui partire per comprendere i mutamenti del quadro internazionale di sicurezza. Le conseguenze della prima sono ormai evidenti a tutti. È finito un equilibrio bipolare ben consolidato e ordinato gerarchicamente, che aveva garantito una situazione di stabilità complessiva organizzata attorno a due blocchi politici, militari ed economici contrapposti. Non era un ordine perfetto, naturalmente, poiché molti Paesi restavano al di fuori dei blocchi e molte guerre e scontri erano ancora possibili: basta pensare al lungo e doloroso processo di decolonizzazione, alle guerre arabo-israeliane, ai conflitti del Vietnam e dell’Afghanistan. Tuttavia queste crisi non minacciarono direttamente l’ordine bipolare centrale. Al contrario, quando sembrarono divenire pericolose, esse vennero sempre in qualche modo congelate o concluse. In altri termini, il sistema bipolare era in grado di auto-garantirsi. Non era un sistema pacifico. Esso era invece basato sull’equilibrio del terrore nucleare che faceva pendere sulla testa di ambedue i blocchi la spada di Damocle di una possibile guerra totale dagli effetti devastanti. Tuttavia era anche una guerra molto improbabile. La dissuasione nucleare ha funzionato efficacemente per oltre quarant’anni e la guerra terribile, ma improbabile non ha avuto mai luogo. Questo sistema aveva alcuni aspetti positivi e altri negativi, in particolare per gli europei. L’Europa era al centro degli equilibri strategici tra i due blocchi. Ciò ne limitava l’autonomia, ma allo stesso tempo ne accresceva l’importanza. Gli Stati Uniti e l’Urss non pensarono mai per un instante di disinteressarsi dell’Europa. Al contrario, si impegnarono per la difesa e la sicurezza dei loro alleati, garantendo loro la possibilità di assicurarsi una difesa efficace e a basso costo. In compenso naturalmente gli europei erano meno indipendenti: gli occidentali solo per quel che riguardava i grandi schieramenti internazionali, gli orientali anche nello loro scelte di politica interna, nelle forme di governo, nelle scelte economiche. A Occidente in particolare si sviluppò, con il sostegno degli Stati Uniti, un importante processo di integrazione europea che rafforzò notevolmente la prosperità e le libertà politiche dei Paesi europei, contribuendo in modo sostanziale alla successiva crisi politica ed economica del blocco orientale. La solidarietà all’interno del blocco occidentale era alta e automatica. Potevano esservi di tanto in tanto alcune divergenze strategiche (esempio: missione anglo-francese a Suez nel 1956) oppure di politica economica (i grandi contratti per forniture energetiche dall’Urss all’Europa occidentale), ma esse venivano comunque riassorbite dall’interesse superiore a mantenere unita l’Alleanza atlantica. Tutto questo è finito nel 1989. Non vi è più una chiara ed evidente minaccia militare ai confini dell’Europa e il blocco orientale è scomparso, assieme con l’Urss. L’Europa non è più al centro del sistema di sicurezza internazionale. È rimasta una sola superpotenza (gli Stati Uniti), ma sotto di essa non riscontriamo l’esistenza di un chiaro sistema gerarchico. Sappiamo chi è al primo posto, ma i dubbi cominciano già dalla seconda posizione, occupata in realtà da un insieme diverso di Paesi (coma la Cina, la Russia o l’India) e di realtà multilaterali (come l’Ue). Soprattutto è scomparso quel livello alto e pressoché automatico di solidarietà tra gli alleati che in passato aveva permesso di parlare dell’esistenza di un vero e proprio «blocco» più che di una semplice «alleanza». In realtà tutto questo è divenuto evidente solo di recente. Per vari anni, dopo la caduta del Muro, il sistema occidentale ha cercato comunque di funzionare secondo le vecchie regole, adattando i molti strumenti multilaterali a sua disposizione ai nuovi compiti e alle nuove priorità che si venivano man mano delineando e cercando di estendere questa «area di governabilità» al resto del mondo, con un processo di progressiva cooptazione. È in questo periodo che si intensifica l’uso di strumenti quali il Fondo monetario e la Banca mondiale, anche per tentare di prevenire o di gestire crisi di carattere politico. Le Nazioni Unite vengono sollecitate sempre più spesso (Balcani, Somalia, Timor Est eccetera) per garantire la pace, ricostruire Stati in crisi, affermare i diritti umani, prevenire maggiori catastrofi. La loro parziale inefficacia (in particolare sul piano militare) porta a un impiego del tutto nuovo della Nato, al di fuori dell’area di sua competenza primaria, divenuta ormai di scarso interesse. L’Ue accresce il suo impegno internazionale, e così via.
I mutamenti divengono realmente evidenti solo dopo gli attacchi terroristici del 2001, per la combinazione di due fattori: la vulnerabilità degli Usa e l’impostazione politico-ideologica dell’amministrazione di George W. Bush. Il 9/11 è vissuto negli Usa come una nuova Pearl Harbor, un attacco proditorio al territorio e ai cittadini degli Stati Uniti, un atto di guerra non dichiarato, che ha dimostrato sia la gravità potenziale di queste minacce sia la vulnerabilità del sistema difensivo americano nei loro confronti. Per reagire a questo attacco gli Usa sono entrati in guerra, con l’obiettivo di sconfiggere il loro nemico. Si tratta naturalmente di una guerra molto strana, non tanto perché «asimmetrica» (ben difficile che esistano delle guerre perfettamente simmetriche, perché non potrebbero neanche essere combattute, se non alla moda degli Orazi e dei Curiazi o sui campi manovra), quanto perché essa è condotta assieme contro alcuni avversari non statuali (alcune organizzazioni terroristiche e i loro alleati) e contro una «tecnica» di uso della forza, quella appunto del terrorismo. In pratica, il governo americano ha sviluppato una strategia duplice. La prima parte, di carattere più tradizionale, volta a combattere o intimidire alcuni Stati che, a suo avviso, appoggiano quelle organizzazioni terroristiche. Le azioni vanno dalla guerra aperta (Afghanistan, Iraq) all’applicazione di sanzioni economiche e politiche (Iran, Sudan, eccetera). La lista dei Paesi, la strategia prescelta e le priorità da assegnare sono elencate periodicamente in un documento del Dipartimento di Stato (Patterns of Global Terrorism Report). Inoltre gli Usa appoggiano con la forza le operazioni contro il terrorismo in alcuni altri Stati. Attualmente, nella lista americana sono indicati come Stati che aiutano i terroristi (a diversi livelli), l’Iran, la Siria, Cuba, la Corea del Nord, la Libia e il Sudan. Il rapporto segnala inoltre che, nel corso del 2002, l’Autorità nazionale palestinese ha compiuto solo sforzi minimi per combattere l’attività dei terroristi. Forze americane combattono attivamente il terrorismo in Colombia, nelle Filippine, nella repubblica caucasica della Georgia. La seconda parte della strategia americana invece è volta a bloccare i fondi delle organizzazioni terroristiche, ad arrestarne o farne arrestare i membri, a prevenire gli attentati attraverso un uso più intensivo e mirato dell’Intelligence e una migliore cooperazione internazionale, attraverso forme di «impegno costruttivo» nei confronti dei Paesi che si dimostrano più aperti a tale cooperazione o che possono avere un’importanza cruciale per la lotta al terrorismo, con l’uso di operazioni clandestine eccetera. I primi risultati di questa strategia sembrano interessanti poiché il governo americano afferma che, fino al 30 gennaio scorso, sono stati arrestati nel mondo circa tremila presunti terroristi in oltre cento diversi Paesi, e sono stati bloccati circa seicento conti bancari per un totale di circa 124 milioni di dollari. In particolare, la guerra in Afghanistan ha permesso di distruggere importanti infrastrutture usate dai terroristi e di indebolire significativamente al-Qaeda, l’organizzazione di Osama bin Laden, anche se essa rimane ancora molto attiva. Fin qui nulla da eccepire. Il problema però è che nel frattempo sono mutate le regole della cooperazione internazionale di sicurezza. L’attacco dei terroristi, l’11 settembre, ha avuto un impatto mondiale. In pratica esso ha dimostrato quanto fosse debole la sicurezza della globalizzazione: come fosse facile, per i terroristi o per altri criminali, utilizzare gli strumenti tipici della globalizzazione, come la libertà di movimento, la rete internazionale delle comunicazioni, i trasferimenti di capitale, la diffusione delle competenze e delle conoscenze, lo stesso ruolo dei grandi media (che hanno «magnificato» la portata dell’attacco trasmettendolo in diretta e per ore in tutto il mondo). Si pone con urgenza il problema di come garantire un maggiore tasso di sicurezza della globalizzazione, e questo è evidentemente un problema collettivo, di tutti coloro che a essa partecipano. Ma gli Usa hanno vissuto questo attacco in primo luogo come un problema di sicurezza nazionale e hanno reagito di conseguenza, senza lasciare spazio per una vera reazione collettiva. Ci sono alcune buone ragioni che spiegano e giustificano questa scelta americana. L’attacco era stato portato contro il territorio e i cittadini americani, ed era quindi logico che a reagire fosse in primo luogo quel governo (era anzi un suo preciso dovere costituzionale, oltre che morale e politico). Washington non ha grande fiducia nella capacità e nell’efficacia operativa delle grandi organizzazioni internazionali, al contrario ne teme le esitazioni, i ritardi e le numerose ambiguità. Non tutto poteva svolgersi alla luce del sole: la lotta al terrorismo richiede al contrario un largo uso delle operazioni clandestine o sotto copertura, un certo dispiego di diplomazia segreta e un alto livello di sicurezza interna: tutte cose che è molto difficile, se non impossibile, garantire in un contesto multilaterale. Ma vi era di più. In primo luogo la questione delle priorità. Era chiaro sin dall’inizio che la prima reazione doveva riguardare al-Qaeda e l’Afghanistan, direttamente responsabili dell’attacco dell’11 settembre, ma quali sarebbero stati gli obiettivi successivi? Qui la scelta era resa molo più difficile dall’esistenza di molte diverse percezioni e priorità di carattere nazionale (basti pensare alla Spagna con l’Eta, alla Gran Bretagna con l’Ira, alla Russia con la Cecenia o a Israele con le varie organizzazioni palestinesi). Gli Stati Uniti intendevano invece avere le mani libere nella scelta degli obiettivi. È in questo modo che essi hanno potuto indicare come secondo obiettivo l’Iraq, malgrado il diverso parere di una buona parte della comunità internazionale e dello stesso Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite.
In secondo luogo bisogna prendere atto del nuovo clima intellettuale prevalente nell’amministrazione Bush. Gli intellettuali repubblicani americani sono divisi su moltissime cose. Il dibattito tra i cosiddetti neo-conservatori e i cosiddetti realisti li porta spesso su posizioni molto diverse tra loro. Essi però sembrano tutti convenire sul fatto che gli Usa sono ormai una potenza unica al mondo, che non può e non deve accettare di essere in qualche modo imbrigliata all’interno di un sistema internazionale da cui non sia libera di entrare o uscire a suo piacimento. Osservava recentemente Samuel Huntington (un realista) che i nuovi equilibri di forza al mondo consiglierebbero una importante riforma del Consiglio di Sicurezza, che lo renderebbe più adatto a governare il nuovo sistema internazionale: il suo allargamento a nuove potenze regionali come l’India, il Giappone e il Pakistan e nello stesso tempo l’abolizione del diritto di veto per tutti, salvo gli Stati Uniti. Era naturalmente una proposta paradossale, ma anche l’esemplificazione di un’analisi largamente condivisa dall’amministrazione Bush. Nell’impossibilità di arrivare a una soluzione che riconosca formalmente questa nuova supremazia americana, la scelta di Washington è quindi divenuta quella di adattare il suo sistema di alleanze internazionali all’esigenza di difendere le sue priorità nazionali e la sua piena libertà d’azione. Vengono così messe in secondo piano alleanze multilaterali formali (come la Nato, basata sull’accettazione del principio di eguaglianza e di solidarietà reciproca tra i membri), mentre si sviluppano coalizioni ad hoc, basate su una rete di rapporti bilaterali che vengono ricondotti a unità solamente dal ruolo guida degli Stati Uniti. Queste alleanze vengono strette per lo svolgimento di un compito definito (guerra all’Afghanistan, guerra all’Iraq) e non prevedono alcuna forma di coresponsabilità o cogestione delle maggiori decisioni politiche e strategiche. Le altre alleanze e organizzazioni internazionali naturalmente rimangono in vita, sia perché potrebbe essere controproducente mettervi fine, sia perché di tanto in tanto esse rivelano la loro utilità, in particolare quando si tratta di consentire un progressivo disimpegno americano da un’area o da un Paese non più ritenuti prioritari. Un tale processo è già iniziato nei Balcani e si sta delineando anche in Afghanistan. È possibile che possa delinearsi in futuro anche per l’Iraq.
In tal modo però la cooperazione internazionale viene vissuta in modo strumentale e utilitario, e non è più vista come il necessario fondamento di un nuovo sistema di governabilità a livello globale o regionale. Viene in particolare a cadere la fiducia nei sistemi di sicurezza collettiva, anche quando (come fu il caso della Nato subito dopo l’11 settembre) si dichiarano disposti a impegnarsi in operazioni globali di grande portata e impegno per contribuire a difendere gli Stati Uniti. Inoltre il carattere delle nuove minacce ha anche contribuito a erodere un’altra delle fondamenta del vecchio sistema internazionale: la fiducia nell’efficacia delle politiche di dissuasione e di «compellenza» (così viene chiamato l’uso attivo della dissuasione per costringere un avversario a cambiare una sua politica o a fare una certa scelta). Quella strategia, all’epoca della guerra fredda, aveva permesso di limitare l’uso effettivo della forza militare, concedendo uno spazio maggiore alla politica e alla diplomazia. I nuovi conflitti sviluppatisi dopo la caduta del Muro hanno visto l’erodersi progressivo della fiducia nella dissuasione e il ricorso più frequente all’impiego della forza militare, anche quando la situazione era evidentemente squilibrata. Così, ad esempio, il fatto che la Nato, malgrado l’evidente sproporzione di forze a suo favore, sia stata costretta a entrare in guerra contro la Serbia, durante la crisi del Kosovo, e abbia dovuto dimostrare con lunghi giorni di continui bombardamenti la sua capacità di piegare militarmente il regime di Milosevic, è apparso, da un punto di vista militare, assurdo. Altrettanto assurdo, militarmente parlando, è stato il rifiuto del regime dei talebani di cedere alle richieste americane. Ma il fatto che questo sia avvenuto, e continui ad avvenire, tende a sminuire la forza dissuasiva della forza militare e obbliga invece a un suo uso effettivo, con tutte le complicazioni che questo può comportare. A ciò si aggiunge la constatazione che è molto difficile, forse impossibile, «dissuadere» un’organizzazione terroristica a compiere nuovi attentati, mentre non si può essere certi del fatto che un regime dittatoriale, caratterizzato da alti livelli di fanatismo politico o religioso, si comporti in modo razionale di fronte alla minaccia di uno Stato più forte, sia essa convenzionale o nucleare. L’amministrazione americana ritiene dunque che la strategia tradizionale, basata sulla dissuasione, non sia più una garanzia sufficiente di sicurezza e che sia invece necessario applicare una strategia più incisiva, di effettivo ricorso all’uso della forza militare per circoscrivere, ridurre o eliminare le minacce e i rischi che sembrano profilarsi: una strategia che, per essere efficace, non può limitarsi a una dimensione difensiva (attendere cioè che l’attacco abbia luogo, per poi rispondere a esso con forza devastante) ma deve avere una spiccata dimensione offensiva, che possa anche precedere l’attacco avversario, stroncando la minaccia quando ancora non si è precisata sotto forma di attacco. L’applicazione pratica di questa strategia non è però priva di gravi problemi. In primo luogo essa può facilmente portare a un moltiplicarsi delle guerre e degli impegni militari, con gravi conseguenze umanitarie, economiche e politiche. Inoltre comporta difficili questioni di legittimità, solo in parte risolvibili anche con un ricorso alle Nazioni Unite (quando è che un attacco preventivo diviene legittimo? chi lo può decidere? chi ne gestisce le conseguenze e come?). Da ultimo, si delinea un gigantesco problema di gestione delle conseguenze di questi interventi, in particolare quando essi comportamento un mutamento di regime politico e la necessità di ricostruire una nuova compagine statale, come è avvenuto in Bosnia, in Kosovo, in Afghanistan e in Iraq. Molti sono convinti che in questi casi la gestione del dopoguerra costituisca un impegno molto più difficile e certamente molto più lungo di quello sperimentato durante la guerra, con un impiego notevolissimo di uomini e di risorse in situazioni che rimangono ad alto rischio, ma che debbono trovare uno sbocco positivo se si vuole evitare che la vittoria militare si trasformi in una sconfitta politica che alimenterebbe nuovi rischi e minacce. Non ci si deve quindi meravigliare se, in questa situazione, la cosa più difficile sia quella di coagulare e mantenere nel tempo un livello di consenso internazionale e interno abbastanza alto da consentire la conclusione positiva delle operazioni intraprese. Avviene così che la necessità di mantenere alto il consenso spinga a prendere decisioni apparentemente illogiche o poco efficaci, come fu ad esempio, durante la guerra del Kosovo, quella di operare solo con le forze aeree (per evitare il rischio di perdite umane che sarebbe potuto derivare da un impiego massiccio delle forze di terra) o come è ad esempio l’attuale tentazione americana di ridurre rapidamente la presenza delle proprie truppe in Iraq, anche se il Paese non è ancora pienamente pacificato e se una tale riduzione potrebbe incoraggiare le posizioni più fondamentaliste e quelle separatiste, contribuendo a indebolire le prospettive di successo di un futuro regime iracheno più democratico.
Si delinea infine una difficile problematica geostrategica. Stiamo assistendo a una sorta di ri-nazionalizzazione delle politiche di sicurezza e di difesa, a partire da quella degli Stati Uniti. Ciò significa che la maggiore potenza non ragiona tanto in termini di equilibrio generale del sistema, bensì privilegia le sue priorità più strettamente nazionali. Ciò la spinge a ricercare attivamente i suoi nemici secondo priorità e tempi che poco hanno a che fare con gli interessi generali e che possono al contrario rivelarsi molto negativi per gli interessi di altri Paesi, anche suoi alleati. Avviene ad esempio che l’intervento in Iraq accresca i problemi di stabilità interna di molti Paesi arabi filo-occidentali, rafforzando l’opposizione fondamentalista. D’altro canto la priorità assoluta data alla guerra al terrorismo ha in alcuni casi indebolito la tradizionale politica occidentale di difesa dei diritti umani (ad esempio circa il comportamento delle truppe russe in Cecenia), sminuendo la credibilità complessiva della politica occidentale. E infine, poiché nazionalismo chiama nazionalismo, tutto ciò alimenta la tendenza a comportamenti unilaterali anche da parte di altri Paesi, rendendo più difficile la costruzione di regole comuni di comportamento e indebolendo ulteriormente il tasso di solidarietà internazionale. Tutto ciò pone molti ed evidenti problemi in particolare all’Europa, che pure condivide largamente le esigenze di sicurezza degli americani ed è esposta forse anche più degli Stati Uniti, vista la sua posizione geografica, al montare delle nuove minacce del terrorismo, delle armi di distruzione di massa e dell’instabilità sociale ed economica. Sino a ora l’Europa si era cullata nell’illusione che la stabilità e la sicurezza a basso costo che aveva sperimentato durante la guerra fredda potessero sopravvivere, senza grossi mutamenti, anche nel nuovo sistema internazionale. Ora invece sta scoprendo che questo non è più possibile, neanche quando è in pieno accordo con le scelte compiute dalla superpotenza americana (e tanto meno quando parzialmente se ne discosta). Già le varie crisi balcaniche hanno richiesto agli europei un impegno gravoso e difficile, che probabilmente si prolungherà ancora per molti anni a venire. Lo stesso è accaduto in Afghanistan e sta accadendo in Iraq, ed è molto probabile che tali scenari si moltiplicheranno. Per di più, mentre sino a ora l’Europa ha potuto contare su un sostanziale impegno americano nel momento del bisogno (vedi le crisi in Bosnia, Kosovo e Macedonia), mentre negli altri casi si è limitata ad affiancare o seguire le scelte compiute da Washington, è sempre più probabile che in futuro gli Stati Uniti si rivelino meno disponibili e che quindi sia necessario «fare da soli».
Vengono così al pettine i nodi sempre rinviati della difesa e della politica estera europea, che il lungo periodo della guerra fredda aveva permesso di mascherare e rinviare, poiché nessuno chiedeva agli europei di occuparsi seriamente della loro stessa sicurezza. Ora invece è lo stesso allargamento dell’Ue a sempre nuovi Paesi che obbliga l’Europa a riscoprire i rischi e le minacce delle sue «frontiere». Nel momento in cui l’Ue raggiunge i Balcani, confina con la Russia, la Bielorussia e l’Ucraina, si spinge potenzialmente sino al Caucaso, all’Asia Centrale e al Medio Oriente, comprende l’intera sponda Nord del Mediterraneo, non è più possibile ignorare la dimensione militare e di sicurezza della politica e diverrebbe irresponsabile limitarsi a sperare nella «garanzia» americana o nel buon funzionamento del sistema internazionale. Ciò non significa naturalmente che l’Ue debba necessariamente copiare le scelte strategiche americane, che sono grandemente influenzate dalla diversa collocazione geo-politica di quella potenza. Al contrario degli Usa, l’Ue non può certamente sperare di erigere un’impenetrabile barriera difensiva nei confronti dei suoi turbolenti vicini e deve quindi elaborare una strategia politica volta a cooptare gli altri Paesi e ad assicurare larghe aree di stabilità e cooperazione regionale, più che a piegarli militarmente. Tuttavia è altrettanto evidente che una simile strategia non potrà avere alcuna speranza di successo se non sarà anche visibilmente in grado di reagire con forza alle minacce e di intervenire militarmente là dove si rivelasse necessario per correggere o ridurre gravi situazioni di crisi. Tutti sembrano concordare su questa esigenza di fondo, ma non tutti ne tirano le necessarie conseguenze, che sono sia di carattere istituzionale che operative. Sul piano istituzionale, le proposte elaborate in questi mesi dalla Convenzione costituiscono una sorta di piattaforma minima essenziale se si vuole assicura alla politica estera e di sicurezza dell’Europa un minimo di credibilità. L’istituzione di un presidente del Consiglio che rimanga in carica per un congruo periodo di tempo (due o tre anni) e che costituisca il naturale punto di riferimento di ogni catena di comando europea, assistito da un ministro degli Esteri che abbia a sua disposizione l’insieme degli strumenti politici, economici e militari dell’Unione, rispondono a un’esigenza evidente di efficacia e di coerenza nell’azione. Essi però saranno largamente insufficienti se non avranno a loro disposizione gli strumenti necessari, anche in campo militare.
Da questo punto di vista il processo è appena iniziato. La costituzione di una forza europea di intervento rapido è certamente un passo nella giusta direzione, ma dovrà essere accompagnato dagli investimenti necessari a superare alcune gravi carenze, proprie delle forze europee, che oggi ne limitano grandemente l’operatività, a cominciare dalle capacità di trasporto e mobilità per finire con l’insieme delle tecnologie legate al comando, al controllo, alle comunicazioni, alla computerizzazione del campo di battaglia, e così via. E sarà anche necessario andare oltre, ad esempio affrontando il difficile tema di una maggiore capacità comune europea nei campi dell’Intelligence, dell’osservazione satellitaria, della guerra cibernetica e così via: tutti settori nei quali sino a ora, a parte alcune modeste iniziative nazionali o di piccoli gruppi di Paesi, l’Europa si è sempre appoggiata sugli Stati Uniti. Siamo dunque di fronte a una difficile svolta strategica, maturata nel giro di poco più di dieci anni, ma che ora diviene sempre più chiara ed evidente e richiede decisioni urgenti.