Che l’Onu sia stato anche per noi italiani un mito non deve sorprendere. Adam Roberts, professore di Relazioni internazionali, e Benedick Kinsbury, docente della School of law dell’Università della Carolina del Nord, hanno scritto nel loro libro United Nations, Divided World che «qualsiasi bilancio dei successi e degli insuccessi delle Nazioni Unite non può trascurare l’importanza del mito, del valore simbolico e del dramma che le circonda». I due studiosi anglosassoni, nel definire le Nazioni Unite un «dramma sacro», affermavano che esse non avevano importanza per le azioni intraprese, ma per il fatto che hanno fornito la scena per rappresentazioni simboliche volte a esorcizzare i pericoli di guerra o a promuovere valori di portata universale. Nei drammi vi sono ovviamente posizioni diverse a seconda che si tratti di attori principali, di attori secondari o di comparse: tutti hanno il loro nome in cartellone, ma ovviamente ognuno gioca la sua parte. Non può sorprendere che il mito delle Nazioni Unite sia stato, perciò, percepito in modo differente da parte delle opinioni pubbliche delle diverse nazioni, a seconda dei diversi periodi e del ruolo che queste nazioni hanno giocato sulla scena internazionale e di conseguenza sul palcoscenico dell’Onu.
Nel periodo fondativo dell’Organizzazione delle Nazioni Unite, la posizione dell’Italia fu molto speciale. Ciò si dovette al suo statuto internazionale: da Paese vinto (ex nemico anche se, poi, cobelligerante e potenziale alleato degli Stati Uniti) l’Italia non fu, come è comprensibile, tra i partecipanti alla Conferenza di San Francisco. Dovette attendere il dicembre del 1955 per essere ammessa come membro di pieno diritto. In un primo momento fu stabilito, come per tutti gli ex nemici, un link tra la ratifica del trattato di pace e l’ammissione all’organizzazione internazionale. Questo già stabilì una profonda differenza tra la situazione del nostro Paese a Versailles e quella in cui esso si trovò nel secondo dopoguerra: nel primo caso, non solo l’Italia fu tra i convinti sostenitori e soci fondatori della Lega delle Nazioni, ma fu anche titolare di un seggio permanente in qualità di Paese vincitore; nel secondo caso, era un Paese vinto e, almeno sino alla firma del trattato di pace, un Paese nemico per le potenze alleate. Non tutti in Italia erano, però, disposti ad accettare le responsabilità della sconfitta e a sopportare la ghettizzazione dell’Italia: tra gli antifascisti, i liberali in primo luogo (e tra questi i più accesi erano gli esponenti della «vecchia guardia») che avevano cercato di sostenere che l’entrata in guerra era responsabilità di Mussolini e del regime e non doveva coinvolgere l’intero popolo italiano, affermando che il sangue versato nel periodo della cobelligeranza doveva alleggerire la nostra posizione di Paese vinto e rendere possibile il suo reinserimento nella comunità internazionale. Chi rappresentò con maggiore forza questa linea fu proprio Benedetto Croce, il cui ruolo di capo morale dell’antifascismo era riconosciuto all’estero. Nel suo discorso al Congresso di Bari, egli aveva chiesto la riabilitazione dell’Italia e il suo reinserimento nel concerto delle nazioni libere. Posizioni che egli confermò alla vigilia della Conferenza di San Francisco: in una dichiarazione a Cecil Sprigge, corrispondente della Reuters, e in una lettera al Times, sostenne che grazie alla cobelligeranza l’Italia meritava di essere ammessa a partecipare alla vita delle Nazioni Unite. Lo stesso presidente Bonomi espresse, nella seduta del Consiglio dei ministri del 25 aprile 1945, la sua delusione per il mancato invito alla conferenza.

Anche molti democristiani condividevano questa tesi, ma De Gasperi e Sforza e lo stesso Einaudi, con maggiore consapevolezza, si rendevano conto della necessità di pagare un prezzo in quel momento, convinti che nel futuro sarebbe stato possibile ottenere una attenuazione delle clausole più punitive del trattato di pace. Le sinistre erano sì convinte che la guerra fosse una «guerra fascista», ma anche che le vecchie classi dirigenti erano corresponsabili di una guerra d’aggressione ed erano meno ostili ad accettare condizioni che apparivano «punitive», e i loro stessi slanci iniziali verso le Nazioni Unite si stemperarono in un atteggiamento di riserva e di sospetto alle prime avvisaglie della guerra fredda. La destra, e in particolare quella nostalgica del fascismo (diverso fu invece l’atteggiamento degli esponenti monarchici come Guariglia e Cantalupo le cui posizioni erano in qualche modo contigue a quelle dei liberali) era affetta dalla «sindrome di Ginevra», che alimentava uno spirito antisocietario fortemente nazionalista e revanscistico nei confronti di un’organizzazione che riteneva fosse espressione delle potenze vincitrici. Cionostante in questo periodo e prima che si avesse un «riscaldamento» della confrontazione tra gli alleati occidentali e l’Urss, il mito dell’Onu costituì un minimo comune denominatore tra le forze antifasciste, le quali vedevano nelle Nazioni Unite l’unica opportunità di garantire la pace attraverso la composizione pacifica delle controversie tra gli Stati, e la creazione di un sistema di sicurezza internazionale nella speranza che le Nazioni Unite riuscissero dove la Società delle Nazioni era fallita. Questa speranza si ritrova nell’art.11 della Costituzione, che auspicava un ordinamento internazionale fondato sulla pace e la giustizia, alla costruzione del quale l’Italia era pronta a dare un suo contributo a costo di rinunzie alla sua sovranità.

Con la costituzione del quarto governo De Gasperi e l’adozione di una più marcata linea filo-occidentale, il problema della nostra ammissione divenne più complicato per l’opposizione sovietica. La mancata ammissione dell’Italia all’Onu fu vissuta dalla diplomazia italiana come una sfida che finì per accelerare il processo di integrazione del nostro Paese nel campo occidentale. Cionostante, a ogni riunione del Consiglio di Sicurezza in cui la questione veniva riproposta con risultato negativo, la delusione verso l’Onu aumentava e nei partiti della coalizione centrista il mito si dissolveva lentamente . L’atteggiamento di critica delle sinistre, ostile alle Nazioni Unite, perchè considerate, a partire dal 1947, uno strumento dell’egemonia americana, divenne ancora più aspro in occasione della guerra di Corea. Non solo l’Onu era divenuto uno «strumento di dominio» degli Stati Uniti agli occhi delle sinistre, ma si cercò, da parte loro, di «rivoltare la frittata» addebitando la responsabilità della non ammissione al veto americano, scagionando l’Urss. In un suo articolo, comparso su Mondo Operaio, in occasione del decennale della fondazione dell’Onu, Pietro Nenni accusava l’Onu di essere «cassa di risonanza» del contrasto Est-Ovest e denunciava la «pagina vergognosa delle esclusioni», riferendosi alle non ammissioni delle democrazie popolari. Il cavallo di battaglia del Psi divenne in quel momento quello della «universalizzazione» dell’Onu, finalizzata all’ammissione della Cina comunista. In realtà il mito delle Nazioni Unite era oramai da tempo tramontato all’orizzonte del Psi.
Dopo l’adesione dell’Italia al Patto atlantico, l’ammissione ad agenzie specializzate delle Nazioni Unite e l’avanzare del processo di integrazione europea, per il governo italiano e le forze centriste l’ammissione all’Onu non aveva più la priorità iniziale, e del resto esso era del tutto paralizzato dal conflitto Est-Ovest. La pausa distensiva che si era avuta nel 1955 rese possibile l’ammissione dell’Italia, che fu salutata con un entusiasmo di circostanza e presentata come un regalo dell’Urss. Questo intermezzo distensivo fu di breve durata. La contrapposizione tra le sinistre e le forze di centro sulla valutazione del ruolo dell’Onu si riaprì nell’autunno del 1956, quando il clima internazionale volgeva a bufera, come conseguenza della crisi di Suez e della tragedia ungherese. Il liberale Gaetano Martino, alla testa della delegazione italiana all’Assemblea delle Nazioni Unite del settembre 1956, interpretando una linea europeista, atlantica e filo-occidentale che era stata quella tradizionale del suo partito e della maggioranza, affermò che «coefficiente principale dell’azione dell’Onu era la solidarietà dei Paesi democratici». Questa sottolineatura, rivolta in quel momento all’Urss, aveva un significato di una conferma della scelta di campo dell’Italia. Fu in forza di questa linea, improntata a un atlantismo senza ripensamenti, che all’Assemblea straordinaria dell’8 novembre del 1956 Martino chiese a nome dell’Italia il ritiro delle truppe sovietiche, e su questa base presentò una risoluzione, affermando che se «l’Onu rimanesse inoperante in caso di così evidente violazione dei suoi principi ne soffrirebbe non solo la sua reputazione, ma la stessa coscienza dei suoi compiti ».

Già nella stagione che preludeva alla «apertura a sinistra» la politica estera continuò a essere sempre più oggetto di divisioni tra le forze politiche; non più e soltanto sui vecchi «divide» (atlantismo-solidarietà con il campo socialista, con la variabile del neutralismo-pacifismo del Psi); si aprirono nuovi clivage all’interno della maggioranza (neo-atlantismo della sinistra democristiana contro fedeltà atlantica e/o «oltranzismo» atlantico dei liberali e dei democristiani di destra). E questi contrasti toccarono il loro punto più alto durante il secondo governo Fanfani, nel cui contesto il leader aretino compì quella «svolta diplomatica» che produsse una scossa, se non un vero e proprio corto circuito, negli oramai consolidati assetti della nostra politica estera. Già all’epoca, la politica fanfaniana verso le Nazioni Unite venne così aspramente contestata che egli non si sentì di partecipare all’Assemblea straordinaria sul Mo, e l’Italia venne rappresentata da Piccioni come capo delegazione. A commento di questa decisione, Relazioni Internazionali scrisse che la linea di Fanfani verso l’Onu era velleitaria e senza prospettive di futuro. Fanfani, se veniva criticato all’interno del suo partito dalle correnti moderate e all’esterno dai liberali che lo accusavano di «terzomondismo» e dai comunisti, che non si fidavano di lui né potevano appoggiare il suo disegno di ottenere il riconoscimento americano per l’Italia a svolgere un del ruolo di «potenza regionale», avrebbe finito per cavare le castagne dal fuoco agli Stati Uniti e creare problemi ai sovietici. Del resto l’anti-societarismo delle sinistre era una variabile dell’anti-americanismo. Con la nomina di Fanfani a presidente della 20° Assemblea generale, nel 1965, in pieno centro-sinistra, si riaprirono le polemiche. Si vide subito come su questa nomina non vi fosse unanimità di consensi. Anzi il cumulo delle funzioni di ministro degli Esteri e di presidente dell’assemblea fu criticato dalle opposizioni e costituì un pretesto per togliere a Fanfani la direzione della politica estera. Del resto Fanfani ne fornì l’occasione: nel suo discorso di investitura come presidente dell’assemblea, aveva espresso una condanna in egual misura degli Stati membri delle Nazioni Unite coinvolti nel conflitto del Vietnam. Una posizione di equidistanza nei riguardi degli Stati Uniti, doverosa per un presidente dell’assemblea, ma non sostenibile per un ministro degli Esteri di un Paese occidentale. Fanfani si adoperò per un rafforzamento del ruolo dell’Onu, mettendo l’accento sul problema delle risorse, sull’urgenza di fissare regole per quanto riguarda le azioni per il mantenimento della pace, per l’ «universalizzazione» del ruolo di quella organizzazione. Si trovò a presiedere un’assemblea di un’organizzazione divisa, avendo alle spalle un Paese spaccato dinanzi all’aggravarsi della guerra del Vietnam. In quell’occasione Moro, per difendere il governo dagli attacchi delle opposizioni e anche della sinistra socialista, dovette prendere le distanze da Fanfani dichiarando che l’Italia aveva sì una «vocazione a incoraggiare il corso della distensione e la pace, a rafforzare le Nazioni Unite» ma anche «a evitare le divisioni nel mondo libero», e che «bisognava stare attenti a non contribuire ad acutizzare il conflitto asiatico e a evitare ritorsioni che compromettono l’apporto all’Onu della più grande potenza mondiale, alterando il già delicato equilibrio del mondo». Tutti i governi di centro-sinistra che si succedettero confermarono con maggiore o minore convinzione l’esigenza di concorrere al rafforzamento del ruolo dell’Onu e della sua «universalizzazione», il che non trovava il consenso dell’opposizione; ma non si può dire nemmeno che Aldo Moro o Nenni avessero la stessa visione per le Nazioni Unite. Per Nenni, l’universalità dell’Onu corrispondeva alla sua aspirazione al superamento del sistema bipolare. Secondo Nenni, per una media potenza come l’Italia il pluralismo della società internazionale, garantito dalle Nazioni Unite, costituiva la tutela più efficace dei suoi interessi nazionali. Il leader socialista, divenuto uomo di governo, portava con sé i suoi ideali affermando che l’Onu «realizzava un’antica e costante aspirazione delle forze democratiche del mondo». Ma il ricordo cocente della sconfitta della Società delle Nazioni e il suo realismo gli consentivano di fare una tara all’idealismo: «So bene che molti sono inclini a dire che tutto quello che l’Onu fa è poco. Ma dove l’Onu non è riuscita, c’è forse qualche altro che poteva riuscire? La verità è che una vera e più grande crisi si aprirebbe nel mondo se l’Onu dovesse entrare in una fase di disfacimento pari a quella che colpì la Società delle Nazioni tra il 1935 e il 1939».

Le maggiori novità vennero, tuttavia, dalle posizioni assunte da Moro nella sua qualità prima di ministro degli Esteri, e poi di presidente del Consiglio. Nel suo discorso all’Assemblea delle Nazioni Unite, il 21 ottobre 1969, Moro aveva insistito sul ruolo dell’Onu nella conservazione della pace, chiedendone una riforma. Nel 1973, in occasione del colpo di stato cileno, Moro si rivolse al segretario generale per sollecitare l’intervento dell’Onu per «porre fine alle misure repressive e assicurare la protezione degli stranieri residenti in quel Paese». In occasione del dibattito sul Cile alla Camera, il 26 settembre 1973, stigmatizzò la dichiarazione di incompetenza da parte del Consiglio di sicurezza, di fronte ad avvenimenti che questo aveva considerato rientranti negli «affari interni» di uno Stato sovrano. Il ministro degli Esteri aveva dichiarato: «Gli organi e le procedure delle Nazioni Unite non sembrano offrire possibilità di significative iniziative. E, tuttavia, si deve dire che questa incompetenza dell’Onu, indiscutibile nella lettera dello Statuto societario, è in contrasto, quando siano veramente in gioco i diritti umani, con l’evoluzione della coscienza del mondo, e che su questo punto dovrà esercitarsi la pressione dell’opinione pubblica internazionale». Una posizione simile prese qualche anno dopo Emilio Colombo in occasione della crisi del Libano e dell’invasione sovietica dell’Afghanistan. Alla 37° Assemblea, il 29 settembre 1982, il ministro degli Esteri affermò: «L’Organizzazione delle Nazioni Unite incontra spesso nella sua impegnata azione limiti gravi. Essa sembra non poter corrispondere alle attese in essa riposte, che non sono soltanto di essere il foro dei grandi dibattiti internazionali, ma l’istituzione capace di intervenire con efficacia per prevenire e spegnere i conflitti».
Queste prese di posizione furono, però, molto criticate sia a destra che a sinistra. L’immagine dell’organizzazione non era mai stata così sfocata come in quel momento nell’opinione pubblica italiana. Durante tutti gli anni Settanta, le Nazioni Unite non sono più una priorità per l’Italia, e la paralisi dell’organizzazione creò un disincanto nell’opinione pubblica, prevalendo a livello governativo l’idea che per sfuggire al destino della Società delle Nazioni si dovesse necessariamente mettere mano a una sua riforma, allo scopo di metterla in grado di intervenire nei conflitti e nelle situazioni che potevano mettere in pericolo la pace o costituire una violazione dei diritti umani. Non si intende affermare che queste posizioni configurino una prassi italiana sull’argomento, ma indubbiamente si trattò di un precedente per sostenere il cosiddetto «diritto di intervento» per fini umanitari e di una posizione anticipatrice rispetto alla situazione che si creò con la crisi del 1989, quando a causa della rottura dell’equilibrio si produsse lo scoppio di guerre civili e di conflitti regionali, e il problema della tutela dei diritti umani divenne un tema di grande attualità, mettendo all’ordine del giorno il problema dell’«intervento umanitario». Ad ogni modo, nell’ultimo quinquennio degli anni Settanta le Nazioni Unite tendono a uscire dal dibattito politico italiano. Emblematiche a questo riguardo furono le dichiarazioni di Forlani alla 31° Assemblea, secondo cui la politica estera italiana si svolgeva su tre livelli concentrici: il nucleo più interno era costituito dall’integrazione europea, andando verso l’esterno si collocava la politica atlantica, e ancora più all’esterno quella verso le Nazioni Unite. Concetto analogo egli espresse nel suo discorso alla 32° assemblea, quando, riferendosi ai tre livelli, parlò di «tre quadri distinti e indipendenti». Si può dedurre, prendendo a prestito questa immagine forlaniana, che per l’Italia l’Onu si collocava nell’outer circle.

Negli anni Ottanta, nonostante l’eclissi dell’Onu nell’opinione pubblica, il tema della sua riforma fu presente all’attenzione dei governi italiani.La diplomazia italiana, sotto la direzione di Andreotti, approfittando della rielezione dell’Italia nel Consiglio di Sicurezza per il biennio 1987-88, fu molto attiva nel cogliere il momento favorevole alle intese sul disarmo, rese possibili dalla politica distensiva di Gorbaciov. Anche i socialisti nel corso degli anni Ottanta dimostrarono interesse per la riforma dell’Onu. Ovviamente il ritorno di interesse del Psi verso le Nazioni Unite venne favorito dalla nomina di Craxi a rappresentante personale del segretario generale per i problemi del debito dei Paesi in via di sviluppo da parte di De Cuellar nel dicembre del 1989, e che De Michelis si trovasse alla guida della Farnesina in un momento di svolta come quello derivante dalla fine della guerra fredda.

Nel dopoguerra della cosiddetta «terza guerra mondiale», da una parte rinacquero molte aspettative su una possibile ripresa del ruolo «universale» delle Nazioni Unite. È oramai chiaro, tuttavia, che le Nazioni Unite non sarebbero riuscite a colmare il vuoto di potere creatosi con l’implosione dell’Urss, e si dimostrarono impari alle loro responsabilità di garantire l’ordine internazionale. Gli Stati Uniti che erano stati i veri vincitori di questo conflitto «informale», inizialmente riluttanti, finirono per essere risucchiati in questo vuoto. D’altra parte, dinanzi all’impotenza dell’Europa i cui membri dopo cinquant’anni sentirono di nuovo il «richiamo della foresta» dell’interesse nazionale, gli Stati Uniti, loro malgrado e rispondendo al ruolo di unica superpotenza rimasta in campo, dovettero ben presto constatare che le Nazioni Unite non avrebbero recuperato un ruolo autonomo ed efficace nel campo del peace-keeping e del peace-enforcing. Dal canto suo, l’Italia si era venuta a trovare in una situazione rischiosa, dovendo oramai rinunciare a quella rendita di posizione, acquisita durante la guerra fredda, nel corso della quale era un «Paese di frontiera» di grande interesse geo-strategico per l’organizzazione atlantica e per l’alleato americano. Si può dire che durante quel periodo il nostro Paese aveva perso il gusto della politica estera, e anzi sul finire della guerra fredda quest’ultima era diventata meno divisiva, essendosi il Pci convertito all’europeismo e avendo sperimentato i vantaggi della protezione dell’«ombrello atlantico».
Fu in realtà De Michelis a intuire il mutamento del quadro internazionale e a prefigurare con maggiore lucidità le nuove priorità della nostra politica estera, nel cui contesto non mancò di porre la questione della rivitalizzazione dell’Onu, che egli visse come una sfida. Nel suo intervento del 27 settembre 1989 alla 45° sessione dell’Assemblea delle Nazioni Unite, egli avvertì i pericoli della «disintegrazione» dell’ordine mondiale se non si fosse risposto con uno sforzo di maggiore cooperazione. A questo riguardo, egli sosteneva che le Nazioni Unite avrebbero dovuto divenire lo «strumento principale per l’integrazione globale», superando la paralisi in cui erano vissute. Il 25 settembre 1990, in occasione del suo discorso alla 46° Assemblea da lui definita, con una certa enfasi, la «prima assemblea del nuovo mondo», egli salutava con entusiasmo l’ampiezza della reazione della comunità internazionale all’invasione del Kuwait che «era stata la più vigorosa e la più rapida della sua storia» e aveva «rafforzato l’autorità morale e politica delle Nazioni Unite».
Con l’intervento nella guerra del Golfo (1991), anche se sotto l’etichetta di operazione di polizia si operò una svolta rispetto alla tradizionale politica di non interventismo dell’Italia, seppure in un quadro minimalista. Sino ad allora si era riusciti – scriveva Incisa di Camerana - grazie allo stato di pace, a mascherare lo stato di sconfitta e di minorità permanente, che aveva istituzionalizzato una sorta di «neutralismo all’ombra dell’alleanza occidentale». La guerra del Golfo non poteva non riaprire le divisioni nell’opinione pubblica sulla legittimità della guerra. Sempre in quell’occasione – e originato dall’adozione del nuovo «modello di difesa» - si inaugurò un dibattito sull’«interesse nazionale», a proposito dell’impegno militare all’estero, che portò alla ribalta le opzioni geo-strategiche di cui non si poteva parlare durante la guerra fredda. Non è casuale che fossero in primo luogo i militari a sollevarle. Il gen. Cucchi in un suo articolo, intitolato appunto «Gli interessi vitali che l’Italia protegge», sosteneva che, nella nuova situazione internazionale, la politica della sicurezza diveniva uno «degli elementi di base delle relazioni internazionali» e la difesa del territorio si affiancava sempre più prepotentemente alla tutela degli «interessi vitali». Dinanzi all’invasione del Kuwait da parte di Saddam (2 agosto 1990), le prime reazioni dell’opinione pubblica furono di unanime condanna di un gesto di «banditismo internazionale». Ma opinione pubblica e partiti politici tornarono a dividersi, subito dopo che il Consiglio di Sicurezza adottò la risoluzione 678, che autorizzava l’uso della forza se entro il 15 gennaio 1991 l’Iraq non si fosse ritirato dal Kuwait. Il governo, quando si trovò dinanzi alla necessità di prendere un impegno di carattere militare, chiese l’approvazione del Parlamento per una «operazione di polizia internazionale», per non irritare l’opposizione e il movimento pacifista nonché per aggirare l’ostacolo dell’art. 11. La risoluzione (6-00151) sottoposta all’approvazione della Camera fu votata per paragrafi e venne approvata con 355 voti (Dc, Psi, Pri, Psdi, Radicali, Msi-Dn) e 230 contro (Pci, Sinistra indipendente, Verdi) e 10 astensioni, e alcuni voti difformi da quelli del partito (Bonino, Formigoni, Sbardella, Rosa Filippini). Al Senato, la mozione venne approvata con 190 voti e 96 contrari. Al Senato si verificò una novità: gli indipendenti di sinistra votarono a favore con l’eccezione del cattolico La Valle. Bossi si astenne, affermando di voler tener conto del fatto che, secondo i sondaggi, solo il 30% degli italiani approvava l’intervento, ma un successivo sondaggio del 1 marzo del 1991 indicò che il consenso alla guerra era salito al 62%, ribaltando le posizioni .

Andreotti chiarì, nei suoi interventi alla Camera del gennaio-febbraio 1991, che bisognava evitare che il nostro Paese rimanesse escluso da un’operazione politico-militare che vedeva la partecipazione dei maggiori partner atlantici: un’operazione che costituiva il primo banco di prova per l’Onu dinanzi alla più grave minaccia alla pace, da quando l’equilibrio mondiale si era modificato per la «rivoluzione dell’Ottantanove». Bisognava cioè evitare – continuava Andreotti- che l’Onu si presentasse come un «profeta disarmato» e si producesse una «Monaco mediorientale».
All’Assemblea del settembre 1991, dopo la sconfitta di Saddam Hussein, De Michelis rilevava che le «Nazioni Unite avevano impresso legittimità alla coalizione internazionale». In quella occasione pronunciò il suo discorso più importante in tema di Onu. In esso affrontò il problema della riforma del Consiglio di sicurezza in senso «democratico», con l’inclusione di quei Paesi che pur svolgendo un ruolo rilevante a livello internazionale non avevano trovato posto in quell’organo e, accanto a questa richiesta, con allusioni alla posizione dell’Italia, auspicava che dalla Carta fosse espunto il «linguaggio discriminatorio» legato alla situazione postbellica. In quel discorso il ministro si faceva forse qualche illusione di troppo sul ruolo reale che le Nazioni Unite avrebbero potuto giocare, ma soprattutto sottovalutò l’opposizione delle sinistre e di gran parte del mondo cattolico alla prima guerra in Iraq, anche se legittimata dall’Onu. Il pacifismo cominciava da quel momento a contestare ogni forma di intervento militare dell’Italia, anche se si trattasse di un’operazione di polizia. Fu la «prova generale» di quella che sarà l’opposizione di una parte della estrema sinistra, convertita al pacifismo incondizionale, che considererà ogni guerra illegale, illegittima e anticostituzionale. L’opposizione decisamente contraria alla guerra mantenne una certa compattezza nonostante la dissociazione della sinistra indipendente; la sua posizione era non tanto un riflesso condizionato del suo tradizionale allineamento con la Russia e il suo sistema internazionalistico, quanto un tentativo di catturare il dissenso cattolico verso la guerra.

Presenta alcune differenze, rispetto alla guerra del Golfo, il caso della Somalia, dove il collasso del regime Barre aveva aperto una crisi tale che gli americani decisero di lanciare un’operazione di «salvataggio» denominata Restore hope (25 novembre 1992). Intanto la copertura delle Nazioni Unite (risoluzione 794 del 3 dicembre 1992) intervenne successivamente. L’operazione lanciata dagli americani fu presentata come un atto di «diplomazia preventiva» che doveva realizzare un «intervento umanitario»: esso ebbe l’ approvazione di Papa Giovanni Paolo II (discorso del 16 gennaio 1993). L’Italia decise allora di inviare un suo contingente militare («missione Ibis»). La decisione fu approvata dal parlamento il 4 dicembre 1992 con il voto contrario di Rifondazione e l’astensione di Pds e Verdi: astensione e voto contrari furono giustificati con la ragione che non si trattava di una missione propriamente umanitaria. Il ministro della Difesa, Andò, e lo stato maggiore inquadrarono l’operazione nella dottrina della «sicurezza allargata», che indicava che un esercito moderno non dovesse soltanto garantire una «difesa statica» del territorio nazionale, ma cooperare a obiettivi di pace e difesa dei diritti umani, facendo fronte alle minacce alla pace, alla violazione dei diritti umani e alle situazioni di emergenza, come la fame. Nel febbraio del 1993,tuttavia, il solco che divideva il governo e l’opposizione si approfondì quando quest’ultima si rifiutò di approvare il decreto legge di approvazione delle spese del finanziamento della missione Ibis. Alla luce della tragedia somala e dell’aggravarsi della situazione in Jugoslavia, il «problema Onu» tornò al centro del dibattito che tenne banco tra il 1993 e il 1996, e che per la prima volta impegnò su temi di carattere «istituzionali» anche la sinistra, oramai forza di maggioranza, che sino ad allora aveva dimostrato un interesse poco più che propagandistico e strumentale. Sul tema della riforma del Consiglio di sicurezza l’Italia aveva presentato un progetto nel 1993, poi modificato alla luce del dibattito all’interno del working group e ripresentato nel 1997: esso seguiva le linee tradizionali delle proposte italiane; si basava su l’integrazione nel Consiglio, accanto agli attuali membri permanenti, di dieci membri a rotazione, sulla base della loro importanza e impegno nella vita dell’organizzazione, scelti all’interno di gruppi regionali; modifiche riguardavano anche il diritto di veto.

Una svolta si produsse con il governo Dini, che modificò la linea di non interventismo quando l’Italia si associò alle operazioni della Nato in Bosnia, nel 1995. Questo intervento fu preceduto da un intenso dibattito intorno alla «ricerca dell’interesse nazionale» che occupò interi numeri di riviste specializzate e convegni senza soluzione di continuità sino allo scoppio della guerra del Kosovo. Significativo a questo riguardo è l’intervento alla Sioi nel giugno del 1997 dell’on. Occhetto, allora presidente della commissione Esteri, in cui oltre a sostenere il «piano Fulci» sulla riforma delle Nazioni Unite espose idee sul peace-keeping e il peace-enforcing fortemente revisionistiche. Ci fu, infine, l’impegno militare in Kosovo, che avvenne sotto un governo di centrosinistra senza il mandato delle Nazioni Unite, a opera della Nato, il cui ruolo suppliva all’impotenza dell’Onu: impotenza dimostrata tragicamente a Sebrenica. La Nato operava come un’organizzazione regionale di sicurezza. Tale decisione spaccò il governo di centrosinistra che era già sul punto di cadere sull’Albania, e in quella occasione fu salvato dall’appoggio dell’opposizione di centrodestra, raro caso di scelta bipartisan: un’eccezione che confermava la regola. Si trattò in realtà di una tregua, che non portò a sanare i conflitti interni alla sinistra. Fassino, allineandosi alla retorica umanitaria fatta propria dalla sinistra di governo, difese la scelta del governo D’Alema di intervenire nella guerra del Kosovo. Scrisse un articolo, comparso in un numero de Il Ponte, dedicato alla guerra, che conteneva una giustificazione della tesi dell’intervento umanitario e un attacco all’estrema sinistra, intitolato: «La scelta di non girarci dall’altra parte». In un articolo che la rivista Affari Esteri dedicava al Terzo millennio, il ministro Dini rivendicava la positività della scelta del nostro intervento: «Nel Kosovo – egli scriveva - abbiamo smentito l’antico principio secondo il quale le libertà sono secondarie rispetto alla sovranità» e si diceva convinto che «la legalità internazionale aveva trovato nella Nato un codice, una disciplina politica più rigorosa. Ma l’ordine futuro non ci risparmierà difficili scelte». La Nato non era più un’organizzazione regionale sussidiaria alle Nazioni Unite come strumento di sicurezza collettiva, ma un organo di governo mondiale suscettibile di dare legittimità a interventi di carattere militare, anche se in questo e in altri interventi non mancarono accenni alla riforma del Consiglio di sicurezza, che rappresentava un cavallo di battaglia della diplomazia italiana a prescindere dal colore dai governi in carica.
La sconfitta nelle elezioni amministrative e la caduta del governo D’Alema accentuò nella sinistra questa riconsiderazione dell’intervento militare e ripropose un ritorno alle Nazioni Unite. Dinanzi allo scontro sempre più radicale, all’indomani delle elezioni, tra centrodestra e centrosinistra, l’incontro sulla politica estera che si era avuto sul Kosovo si dimostrò episodico. In entrambi gli schieramenti emergevano più gli elementi di contrasto che quelli di consenso: al pacifismo e alla retorica societaria si contrapponevano categorie «realistiche» come gli interessi nazionali e le argomentazioni geostrategiche, un tempo bandite dal linguaggio politico. Se l’immediato dopo-11 settembre costituì una tregua d’armi tra destra e sinistra, ciò permise al governo, in un primo momento molto prudente, di prendere posizione nei riguardi della coalizione anti-talebana e a esprimere la propria solidarietà verso gli Stati Uniti. Il governo Berlusconi si assunse la responsabilità di mettere a disposizione truppe e mezzi navali per un totale di 2.700 uomini da schierarsi in Afghanistan, in risposta alla richiesta degli Stati Uniti, sulla base delle risoluzioni dell’Assemblea generale e del Consiglio di sicurezza del 12 settembre 2001, e del vertice straordinario del 21 settembre 2001. Su questa decisione si verificò un vasto consenso parlamentare, come è emerso nei dibattiti del 9 ottobre e 7 novembre 2001. L’inasprirsi della situazione internazionale e il riavvicinarsi delle prospettive di guerra in Iraq avrebbe messo fine a questa unanimità. Gli avvenimenti di questi due anni sono così vivi nella nostra memoria che non è necessario ricostruirli. Mi limito a osservare che, per quanto si possa essere prevenuti nei confronti della politica estera di Berlusconi nella crisi irachena, non si può dire che la posizione del governo non sia stata lungimirante e non sia servita a rafforzare il ruolo dell’Italia. Semmai c’è da domandarsi se l’Italia sarà in grado di mantenere questa posizione nel futuro.

Una «nazione divisa» difficilmente riesce a far valere la sua voce a livello internazionale. Se non era lecito lecito «voltarsi dall’altra parte» e fare vinta di non vedere al momento della guerra balcanica, non era possibile farlo nei confronti dell’Afghanistan e dell’Iraq. Non si può non prendere atto di questa realtà, e ci si deve interrogare su quale siano gli interessi vitali del nostro Paese in un quadro di disordine internazionale, e su quale contributo possiamo dare al ristabilimento di un equilibrio internazionale non solo a noi più favorevole ma anche più giusto e più stabile: la ricostruzione dell’Iraq è certo il più impegnativo e rischioso banco di prova. In questo senso sarebbe irresponsabile non considerare realisticamente il «problema Onu» e l’urgenza della sua riforma, che passa dalla revisione della composizione del Consiglio di sicurezza e dei suoi poteri, e dalla costituzione di uno strumento militare permanente che dimostri capacità di gestire i conflitti. La diplomazia italiana non aveva mancato nel passato di elaborare progetti sulla riforma delle Nazioni Unite e il ministro Frattini, nel solco di questa tradizione, ha indicato tempo fa i criteri della riforma del Consiglio di sicurezza che, rispettando il principio della eguaglianza degli Stati, tenga conto delle gerarchie internazionali, individuando come soluzione la rotazione frequente dei membri non permanenti secondo criteri individuabili e condivisi (risorse economiche, contributi all’Onu, impegno nel peace-keeping). Sentiremo da lui quali sono le novità in proposito.
Qualche tempo fa Sergio Romano, discutendo del «piano Vedrine» e della «proposta Frattini» è andato un po’ più avanti, proponendo l’abolizione del diritto di veto e la sua sostituzione con un sistema di «voto ponderato» a seconda della collocazione geografica della crisi. Non so quanto realistica sia questa proposta; certo essa individua il problema del superamento della struttura gerarchica delle Nazioni Unite, che è un elemento che mina la sua credibilità, ma è difficile che gli Stati Uniti e gli altri titolari dei seggi permanenti rinuncino alla loro situazione di privilegio. Le Nazioni Unite, come ha dimostrato l’esperienza, non sono state in grado di affrontare le maggiori crisi internazionali impedendo lo scoppio di guerre regionali o di guerre civili. La loro riforma è oramai improrogabile, anche se difficilmente arriverà in porto; ma la crisi delle Nazioni Unite non può essere un alibi per costringerci all’impotenza dinanzi a un nuovo nemico: il terrorismo. Non si può,d’altra parte, fare del «non intervento», che è un principio venutosi a formare per difendere gli Stati nazionali, un feticcio, e permettere a «Stati canaglia» o a «società senza Stato» di essere delle teste di ponte per attacchi terroristici. L’Aghanistan dei talebani e l’Iraq del dopoguerra lo hanno dimostrato. Né si possono chiudere gli occhi dinanzi alle tendenze della formazione di una prassi che porti a una norma consuetudinaria che renda legale il cosidetto diritto di «intervento umanitario». La costituzione italiana non può essere interpretata alla luce del «pacifismo integrale», né contiene disposizioni simili a quelle della costituzione giapponese che fa divieto di mantenere forze armate e non riconosce allo Stato un diritto di belligeranza. All’Italia non è preclusa ogni azione di autodifesa e il «modello di difesa» definisce quali siano gli interssi vitali da tutelare. Spetta al parlamento decidere se questi interessi sono in gioco e quelle che devono essere le modalità di un eventuale impegno militare. In attesa della riforma del Consiglio di sicurezza, l’Italia ha il dovere di partecipare alla ricostruzione dell’ordine internazionale. Lo «spirito di Monaco» è stato recentemente evocato non senza ragione in un convegno recentemente organizzato da Magna Carta. Fino a che non si saranno realizzate le auspicate riforme del Consiglio di sicurezza, al di là delle discussioni su «unilateralismo» e «multipolarismo», quello che più si deve temere è l’«apolarismo», che si potrebbe verificare se gli Stati Uniti e i suoi alleati perderanno la guerra al terrorismo. L’anarchia internazionale è ciò che soprattutto le medie potenze devono temere.