Nel discutere dei limiti delle Nazioni Unite mi concentrerò sull’Onu come istituzione che gestisce la sicurezza e la stabilità. Le Nazioni Unite svolgono naturalmente molte altre funzioni e hanno altre responsabilità - salute, telecomunicazioni, agricoltura, etc, ma non mi soffermerò su questi altri aspetti. Vorrei esaminare l’Onu esclusivamente come fonte di sicurezza e stabilità, nonchè come autorità morale - che di quelle è una parte cospicua. Confesso sin dall’inizio quale sia lo standard morale che applico al giudizio sulle istituzioni: se queste contribuiscono alla libertà individuale e dell’umanità, allora io sono a favore; altrimenti, sono scettico. E forse è in parte proprio per questa ragione che io sono scettico sulle Nazioni Unite. Dopotutto, sono state create all’indomani della grande guerra, come risposta a quella guerra, e come la maggior parte delle istituzioni che sorgono da una particolare serie di circostanze storiche, la concezione alla base dell’Onu e la sua struttura riflettono quell’esperienza storica. L’Onu fu creata allorchè il mondo valutava in che modo gestire atti di aggressione di uno Stato contro un altro, perchè quello era ciò cui si era assistito allora. Fu creata contemplando l’immagine di divisioni di panzer che attraversavano la Spagna. Quella era la minaccia, la minaccia canonica, del Ventesimo secolo.
Non è la stessa minaccia che abbiamo di fronte oggi. E sarebbe un miracolo se un’istituzione creata per aiutare la comunità internazionale a opporsi a invasioni attraverso le frontiere si rivelasse adeguata anche alla situazione in cui si trova il mondo oggi. E ritorno su questo argomento, perchè l’adeguatezza dell’Onu in un mondo in cui non sono le invasioni degli Stati da parte di altri Stati che temiamo, bensì gli atti terroristici, molti dei quali avvengono interamente all’interno delle frontiere nazionali, è lungi dall’apparire scontata. Non solo l’Onu è una creatura delle circostanze storiche; la sua membership è essa stessa una eredità storica. I cinque membri permanenti del Consiglio di sicurezza, che per ragioni pratiche determina le politiche dell’Onu, vi siedono ognuno per una ragione, ma nessuna delle ragioni relative alla loro scelta avrebbe un gran senso oggi. Perchè la Francia e non l’Europa, ad esempio? Perchè la Francia piuttosto che la Germania, se non a causa delle circostanze in cui i membri permanenti furono selezionati? Perchè l’India non è membro del nucleo permanente che governa le Nazioni Unite? Si potrebbe disquisire all’infinito su chi dovrebbe comporre l’organo chiave, se la struttura giusta fosse proprio quella per cui un piccolo gruppo di Paesi riceve un potere predominante sulla comunità allargata delle nazioni. Ma è difficile immaginare che, se iniziassimo oggi, comporremmo i membri permanenti del Consiglio di sicurezza nel modo che ci è stato consegnato.
Sin dall’inizio l’Onu è stata - e rimane oggi - un’organizzazione politica. Sebbene spesso si ritenga che ciò sia fonte di autorità morale, il fatto è che le nazioni membre dell’Onu, grandi e piccole, quando partecipano alle procedure, quando votano su risoluzioni nel Consiglio di Sicurezza e altrove, votano ed esprimono il proprio interesse nazionale così come lo percepiscono. Non è un’organizzazione altruistica. Non è un’organizzazione in cui i singoli membri che esecitano i loro diritti secondo la Carta Onu, accettino una qualsiasi altra obbligazione a qualcosa che non sia ciò che ritengono essere l’interesse nazionale del proprio Paese. Ci si può giustamente chiedere che autorità morale possa sorgere dall’espressione individuale, da parte di 180 nazioni, del loro interesse nazionale così come esse lo vedono. Non esiste un corpus superiore di valori sottoscritti da tutti i membri dell’Onu, cosa ovvia dato che si tratta di un’istituzione che comprende tra gli altri un buon numero di dittature, così che non può esservi alcun valore condiviso. Non esiste senso di una più alta responsabilità, quando le nazioni individuali scelgono alle Nazioni Unite di esprimersi nelle tante maniere in cui si esprimono. Alcune nazioni riflettono valori che noi, che abbiamo la fortuna di vivere nelle democrazie occidentali, accetteremmo, ma che non tutte le nazioni accettano. Questo può in parte spiegare com’è posibile che alle Nazioni Unite non sia raro che i voti vengano comprati. Semplicemente comprati. Se voti con noi su questa risoluzione, faremo quest’altro. Non è la politica normale, ma non v’è dubbio che alle Nazioni Unite è possibile ottenere voti pagandoli.

Nel suo approccio alla sicurezza, il curriculum delle Nazioni Unite è molto oscillante, e vorrei soffermare la mia attenzione su due o tre casi recenti di coinvolgimento dell’Onu, per sostenere questo punto. Prendiamo innanzitutto l’Onu in relazione alla Bosnia. Molti qui ricorderanno che per un periodo abbastanza lungo le Nazioni Unite imposero un embargo sulle armi alla Bosnia. Credo che questa sia stata una delle azioni moralmente più riprovevoli di una istituzione internazionale, almeno nel corso della mia vita, perchè allora era perfettamente chiaro che un embargo sulle armi che arrivavano in Bosnia significava che la popolazione musulmana della Bosnia si sarebbe trovata in situazione di assoluto svantaggio, dato che le armi erano nelle mani di coloro che li attaccavano. E l’effetto di quell’embargo fu di rendere quella popolazione indifesa. A modo suo, l’Onu avvertì che l’embargo non avrebbe potuto essere amministrato in maniera neutrale, e pertanto si assunse la responsabilità della protezione dei civili, cui in parte proprio l’embargo impediva di difendersi. Poi, quando si trattò di farsi carico di quella difesa, l’Onu fallì, e decine di migliaia di persone furono massacrate - Srebrenica fu solo la più famigerata delle tante occasioni in cui civili persero la vita perchè le Nazioni Unite impedirono loro di difendersi. Alla fine, non fu grazie alle Nazioni Unite che la pace giunse alla Bosnia insieme a un po’ di giustizia, ma grazie a una «coalition of the willing» spinta infine dall’incubo bosniaco ad agire. E la pace che normalizzò la Bosnia non nacque a New York sotto gli auspici dell’Onu, ma a Dayton, Ohio, sotto gli auspici degli Stati Uniti con un considerevole aiuto da parte di numerosi Stati europei.

Prendiamo il Kosovo come ulteriore esempio. Ciò che il mondo percepì nel caso del Kosovo era l’imminente minaccia di pulizia etnica. Ma le Nazioni Unite - in parte a causa del potere di veto esercitato dalla Russia - furono incapaci di intraprendere azioni collettive. Fortunatamente una «coalition of the willing», comprendendo che l’approvazione dell’Onu non sarebbe stata possibile in quelle circostanze, decise di intervenire, per prevenire quella che altrimenti avrebbe potuto essere una tragedia persino più grave. Già prima che si agisse si era consumata una tragedia abbastanza grande. Fu questo un esempio in cui le Nazioni Unite furono semplicemente incapaci di intraprendere le azioni più basilari in risposta alla più orrenda delle situazioni, in cui sulla base dell’etnia la gente veniva uccisa o potenzialmente uccisa in gran numero. L’Onu ha molte doppie misure, non ultima la sua facile condanna di azioni intraprese al di fuori dell’organizzazione, quando le conviene, e il silenzio riguardo ad azioni anch’esse intraprese scavalcandola, quando parlare non conviene. E così il caso del Kosovo contrasta nettamente con quello dell’Iraq.
In 17 occasioni, le Nazioni Unite hanno adottato risoluzioni che invitavano il regime di Saddam Hussein ad agire in un determinato modo. Alcune di esse, ma assolutamente non tutte, avevano a che fare con le armi di distruzione di massa. E avevano a che fare anche con una serie di altre questioni inclusi i diritti umani in Iraq. Inutile dire che le risoluzioni che trattavano dei diritti umani in Iraq non sono mai state rispettate, nemmeno per un attimo. Sono state ignorate. Riguardo alle armi di distruzione di massa, Saddam Hussein giocava al gatto e al topo con le Nazioni Unite, e il gioco durò anni, decenni. 17 risoluzioni più tardi, l’Iraq chiaramente non era in regola con le sue obbligazioni nei confronti delle Nazioni Unite. Se l’Onu vorrà mai essere efficace, deve essere coerente in quello che dice e che persegue: ciò vuol dire che quando adotta delle risoluzioni, deve essere pronta ad agire per imporle. Il fatto che 17 risoluzioni siano passate senza alcuna azione significativa da parte dell’Onu, era solo un’indicazione - qualora ve ne fosse bisogno - del fatto che l’Onu fosse incapace di implementare le sue stesse risoluzioni, e in questo senso il presidente degli Stati Uniti ha sostenuto alle Nazioni Unite che era la stessa organizzazione a rischio in Iraq, perchè se non era in grado di imporre le sue risoluzioni, avrebbe fatto la fine della Società delle Nazioni, che fallì quando si dimostrò incapace di realizzare i suoi alti ideali. E così fu presa la decisione di agire nei confronti delle obbligazioni dell’Iraq verso le Nazioni Unite - non da parte dell’Onu, perchè appariva chiaro che la Francia, come la Russia nel caso del Kosovo, era pronta a porre il veto a qualsiasi decisione Onu, ma da parte di una «coalition of the willing» che di nuovo intervenne contro il regime di Saddam Hussein. Fu la cosa giusta. E vorrei aggiungere, en passant, che il fatto che le armi di distruzione di massa non furono trovate non inficia in alcun modo il rischio che si correva fino alla rimozione di Saddam Hussein, perchè esistevano prove schiaccianti del fatto che egli avesse posseduto armi di distruzione di massa e si fosse rifiutato di darne conto; e l’unica conclusione ragionevole in quelle circostanze era che le armi di cui non rendeva conto fossero state nascoste. Se alla fine risulterà che sono state distrutte piuttosto che nascoste, e sia - ma allora non si poteva sapere e non vi sarebbe stato altro modo di saperlo se non la rimozione del regime. Quindi, se la decisione fu corretta, perchè i rischi erano gravi, il successivo fallimento riguardo la scoperta di quelle armi non invalida in alcun modo l’azione, e mi sia consentito dire, di nuovo en passant, che gli argomenti che esistevano contro Saddam Hussein, basati sulle 17 risoluzioni e sul regime assassino di Saddam, erano possenti, anche senza riferimento alle armi di distruzione di massa.

Le Nazioni Unite si sono dimostrate ogni volta incapaci di affrontare gli Stati canaglia. La ragione è ovvia: l’unica maniera efficace di affrontare i regimi canaglia è con un alto livello di concertazione, che non è quasi mai possibile ottenere attraverso il meccanismo delle Nazioni Unite. Ove l’azione necessaria implicasse l’uso della forza, poi, semplicemente non è stato possibile ottenere l’assenso delle Nazioni Unite. Conosciamo tutti la storia - soltanto nel caso dell’invasione della Corea del Sud da parte della Corea del Nord, e anche allora soltanto perchè l’Unione Sovietica non era presente al momento del voto, è stato possibile ottenere prima del 1991 una risoluzione Onu che autorizzasse l’uso della forza. La seconda occasione fu la guerra del Golfo del 1991, e quello fu il caso più chiaro possibile dell’invasione di uno Stato da parte di un altro, l’unico caso in cui possiamo ragionevolmente aspettarci che le Nazioni Unite agiscano. Per ciò che concerne enormi tragedie umanitarie, come la Bosnia e il Kosovo - e ve ne sono molte altre che tutti conosciamo, come il Ruanda - semplicemente non è possibile ottenere un’azione concertata ed efficace da parte dell’Onu, e allorchè il problema è uno Stato canaglia, non si è potuta ottenere alcuna azione Onu tout court. Quando in queste occasioni l’Onu invece agisce, la sua azione non è granchè efficace.
Poco dopo la fine della guerra in Bosnia, visitai Sarajevo, e un giovane bosniaco mi mostrò la città spiegandomi in che modo fossero stati in grado, di tanto in tanto, di procurasi armi, in piccole quantità, per difendersi. Al che io gli chiesi: «Come avete fatto?» e mi rispose: «Cento dollari». «Cento dollari?», chiesi. «Sì - era il prezzo per convincere un ispettore dell’Onu ad andare a prenzo mentre scaricavamo i carichi di armi dagli aerei che provenivano da svariati posti». E aggiuse - era uno studente di economia - che l’idea che il prezzo fosse sempre cento dollari dall’inizio alla fine della guerra indipendentemente dalle dimensioni dellaereo e indipendentemente dalla richiesta di armi era stato per lui un rompicapo. Cento dollari era quanto veniva pagato ai soldati - in molti casi in uniforme dell’Onu.

Credo sia chiaro che non abbandoneremo le Nazioni Unite. Cosa possiamo fare allora per riformarle? In primo luogo, se vogliamo far sì che le Nazioni Unite abbiano un peso nel Ventunesimo secolo, dobbiamo riconoscere che la minaccia non è quella dell’invasione di uno Stato da parte di un altro, ma piuttosto una minaccia terroristica profonda di natura ideologica, che non scomparirà presto e non verrà risolta dalla giurisdizione consueta o grazie alle istituzioni di polizia e all’intelligence. Non abbiamo a che fare con un pugno di banditi la cui cattura significherà la fine della lotta. Abbiamo a che fare con persone che credono che la loro missione nella vita consista nell’imporre la loro visione e i loro parametri a tutti noi; con che persone che credono che in un mondo diviso tra infedeli e veri credenti la missione dei credenti sia di distruggere gli infedeli. Suona folle nel Ventunesimo secolo, ma tutto ciò che abbiamo imparato riguardo all’essenza dottrinale delle organizzazioni che stiamo combattendo punta in quella direzione. E ciò che hanno fatto l’11 settembre sono preparati a rifarlo senza sosta, come hanno fatto a Madrid, e se riuscissero a ottenere armi di distruzione di massa ucciderebbero senza alcun rimorso non centinaia o poche migliaia, ma decine o centinaia di migliaia di persone. Questo è ciò cui ci opponiamo. E sfortunatamente, le Nazioni Unite non hanno mai riconosciuto nemmeno una sola definizione di cosa sia il terrorismo - ancor meno il diritto della comunità internazionale di agire contro organizzazioni terroristiche prima che queste agiscano contro di noi. E abbiamo imparato l’11 settembre che potremmo aspettare troppo a lungo. Come ognuno sa, tutto ciò che è stato fatto dopo l’11 settembre per distruggere il regime dei talebani che sponsorizzava Al Qaeda avrebbe potuto essere fatto prima dell’11 settembre. Ma avrebbe potuto essere fatto prima dell’11 settembre solo in violazione di ciò che comunemente viene accettato come la legge internazionale relativa a queste situazioni. Esiste forse qualcuno che ritenga che il 10 settembre avremmo potuto ottenere l’approvazione delle Nazioni Unite per l’invio di truppe in Afghanistan, sulla base del fatto che avevamo buone ragioni di credere che Al Qaeda potesse avere in preparazione attacchi contro gli Stati Uniti, così come aveva portato a segno precedenti attacchi contro le nostre ambasciate, le nostre navi e così via? Appare evidente che a livello di struttura, orientamento e filosofia le Nazioni Unite non erano equipaggiate per comprendere un’azione contro la minaccia che avevamo di fronte - e che purtroppo, prima dell’11 settembre, non conoscevamo del tutto. Questo non è cambiato nemmeno oggi. Il primo compito di riforma dell’Onu, quindi, è adeguarla alla minaccia del Ventunesimo secolo, che è la minaccia del terrorismo, riconoscendo che offrire santuari ai terroristi, permettere che operino su un territorio, dar loro il tipo di assistenza che i talebani hanno dato ad Al Qaeda e altri Paesi danno ad altri terroristi, costituisce un comportamento inaccettabile, assimilabile per natura all’invasione di uno Stato. Pertanto, bisogna elaborare una norma che si occupi delle minacce reali che abbiamo di fronte. Se avessimo una norma simile, l’art. 51 della Carta dell’Onu che consente l’autodifesa permetterebbe senza dubbio qualcosa la cui essenza è diventata in qualche maniera controversa - cioè il diritto ad azioni preventive di fronte a minacce prevedibili. In tutti i dibattiti sull’asserzione da parte degli Stati Uniti di un diritto alla preemption, rinvengo una sorprendente mancanza di discussione delle alternative. Se avessimo una norma internazionale abbastanza forte, è possibile che il diritto all’azione preventiva sarebbe riconosciuto e accettato esplicitamente a livello internazionale - ma ciò non è ancora accaduto, e si può soltanto sperare che le Nazioni Unite prenderanno posizione e riconosceranno che l’articolo 51 comprende il diritto delle nazioni a difendersi, e che questo diritto include il diritto di agire per primi contro una minaccia terroristica e contro il territorio da cui la minaccia terrorista verrà lanciata.

In secondo luogo, mi sembra che l’Onu abbia bisogno di maggiore rappresentatività. Ciò vuol dire che i membri permanenti del Consiglio di Sicurezza dovrebbero essere più rappresentativi della comunità globale. Non so come si possa realizzare questo obiettivo. Adesso abbiamo la Carta dell’Onu secondo cui i membri permanenti possono impedire qualsiasi modifica nella membership permanente, per cui servirebbe l’assenso di tutti i membri permanenti per qualunque cambiamento nella struttura dell’Onu, e questo, a mio modo di vedere, è alquanto improbabile che accada. Se però vogliamo che l’Onu sia adegatamente rappresentativa, dobbiamo cambiarne la struttura. Una possibilità potrebbe essere non la sostituzione dei membri permanenti bensì l’aggiunta di altri, e forse con una pressione dall’esterno questa modifica potrebbe essere approvata da tutti i membri. Ma quale composizione esatta bisognerebbe realizzare io non lo so.
Ancora, mi sembra che tutti dobbiamo comprendere - e si spera che l’Onu riconoscerà, anche se a sentire Kofi Annan si sta muovendo in tutt’altra direzione - che le Nazioni Unite non sono l’unica fonte di legittimità nelle relazioni internazionali. E come potrebbe esserlo? Se prendiamo in considerazione le azioni del Consiglio di Sicurezza, stiamo parlando delle azioni di cinque Paesi. Uno è una dittatura comunista; un altro ancora non ha ben trovato la sua collocazione, e non è chiaro cosa sarà della Russia tra cinque anni o domani; due sono democrazie europee, e una è una democrazia nordamericana. Non può costituire l’unica fonte di democrazia. Se invece parliamo dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite, parliamo di un’organizzazione molti dei cui membri sono dittature guidate da gente che disprezza i diritti umani fondamentali che ci sono tanto cari. E in effetti, a ben guardare, constatiamo che all’interno delle Nazioni Unite un adeguato rispetto per i diritti umani fondamentali e la democrazia è difficile da trovare. Quale altra spiegazione si può dare di una Commissione per i diritti umani presieduta da un Paese come la Libia, che non rispetta alcun diritto umano? Non possiamo prenderla sul serio. Dobbiamo affrontare il fatto che i governi membri delle Nazioni Unite variano enormemente in termini di valori e di qualità dei loro governi, e mi sembra del tutto erroneo il ritenere che le Nazioni Unite siano l’unica fonte di legittimità nelle relazioni internazionali. L’approvazione internazionale per le Nazioni Unite ha molto a che fare con la visione di un mondo pacifico, un mondo governato e non caotico - ma è davvero difficile immaginare di governare il mondo dal quartier generale delle Nazioni Unite. La diversità delle nazioni è così ampia, lo stato del loro sviluppo copre uno spettro così vasto, che la stessa idea di governo mondiale mi appare del tutto fuori luogo. Faremmo meglio a riconoscere la diversità del mondo e a distinguere con attenzione tra quei Paesi che vanno nella giusta direzione, e gli altri. In altre parole, piuttosto che tentare di spingere tutti in un’unica struttura internazionale e far finta che tutti i membri condividono valori e credenze, non farebbero meglio le democrazie occidentali a operare di concerto al di fuori delle Nazioni Unite, quando necessario, per gestire collettivamente la minaccia che viene dagli Stati canaglia e da coloro che non condividono i nostri stessi valori? La domanda che sollevo è fondamentale - se il concetto dell’Onu sia quello giusto per quelli tra noi che credono nella libertà individuale e nei principi democratici.

Come si vede non ho granché di buono da scrivere sulle Nazioni Unite: non ho nemmeno toccato il tasto delle sue performances e non ho menzionato il programma «Oil for food», ma non posso non osservare che le performances, persino nelle funzioni prettamente amministrative delle Nazioni Unite, lasciano molto a desiderare, e spero che finiremo col capire che non v’è ragione di aspettarsi migliori risultati da un’organizzazione internazionale i cui membri sono designati a livello nazionale e spesso per ragioni politiche. Non v’è motivo di aspettarsi, da parte di un’istituzione composta in una simile maniera, risultati migliori di quelli che ci aspetteremmo dai governi nazionali - le performances dei governi nazionali sono molto incostanti. Pertanto, non ho grande fiducia nell’efficienza delle Nazioni Unite. Hanno i loro limiti, e faremmo bene a riconoscerli, invece di far finta che siano in grado di fare di più di ciò che effettivamente possono, o che custodiscano valori che non hanno. Ma la cosa più importante, a mio avviso, è di non permettere che si sviluppi l’idea che sia soltanto l’Onu in grado di prendere decisioni cruciali, e in particolare decisioni nelle quali sono in gioco la libertà individuale e i valori democratici.

(Traduzione dall’inglese di Mario Rimini)