La recente vittoria dell’elicottero Us 101, versione americana dell’elicottero italo-inglese Eh 101 di Agusta Westland, nella gara per la fornitura delle nuove macchine destinate alla flotta presidenziale, ha rappresentato un successo di grande impatto industriale, politico ed economico per la società controllata da Finmeccanica. È stato il risultato di una serie di scelte ed iniziative messe a punto con grande determinazione e intuizione: un elicottero prestante ed affidabile già in servizio in molte forze armate, la scelta di un partner americano forte e credibile come è Lockheed, una consolidata presenza di elicotteri Agusta sul mercato civile e istituzionale americano, una campagna promozionale iniziata molti anni or sono, il sostegno del governo italiano ed inglese (solidi alleati di quello americano soprattutto nel delicato e incerto quadro strategico degli ultimi anni), l’impegno di Finmeccanica che ha individuato l’elicotteristica come uno degli asset su cui sta concentrando il suo ruolo di player internazionale.
Anche se si tratta di un programma di collaborazione industriale transatlantica più che di una vendita (dal momento che questo elicottero sarà in gran parte costruito oltre Oceano, come impone la normativa americana), la decisione ha un valore quasi storico. Il problema è ora quello di capire se si è trattato di un evento eccezionale, legato ad un concorso di circostanze fortunate, o dell’inizio di un nuovo corso in cui, seppur in modo controllato e graduale, si comincerà a costruire sul serio un mercato transatlantico.
Ogni riflessione sulle prospettive della cooperazione transatlantica nel campo dei sistemi di difesa deve partire e tener conto delle caratteristiche dei due mercati. La loro interrelazione, e a maggior ragione potenziale futura integrazione, dipende dal raggiungimento di un accettabile punto di equilibrio. Senza di esso risulterebbe inaccettabile per l’Europa il rischio strategico, politico, economico, industriale di una totale predominanza americana con la conseguente scomparsa di alcune definite aree europee di eccellenza tecnologica e produttiva. Senza di esso sarebbe inevitabile una chiusura a riccio dell’Europa e dei suoi più importanti Paesi verso quella che sarebbe percepita come una resa verso l’alleato d’oltre oceano. Quanti sono convinti della necessità di una più stretta cooperazione transatlantica devono, quindi, concentrarsi nell’evidenziare e rimuovere gli ostacoli che si frappongono ancora al raggiungimento di questo accettabile punto di equilibrio, nella consapevolezza che non può che essere inteso in termini relativi, ponendo l’enfasi sul concetto di «accettabile» e su quello di «equilibrio». Non sembra, infatti, prevedibile e credibile che l’Europa possa e voglia nemmeno nel medio-lungo periodo puntare a raggiungere una condizione di parità con gli Stati Uniti per quanto riguarda le sue capacità tecnologiche e industriali nel settore della difesa.
Confrontando i due mercati, si potrebbe sostenere che quello americano rappresenta il modello teorico ideale, una sorta di benchmarking col quale confrontarsi.
Gli Stati Uniti sono un mercato unico su scala continentale che è anche il più importante nel mondo. Vi è una domanda unica (ancorché restino forti le divisioni fra le quattro tradizionali forze armate, a cui si aggiungono la Coast guard e le National guards) e di grandi dimensioni (3,6% del Pil). Un’unica politica esportativa (particolarmente attenta al trasferimento delle tecnologie), industriale, della ricerca. Una legislazione che tutela la Security of supply sotto la direzione del department of Commerce, il Defence priority and acquisition system (Dpas) che può intervenire anche in tempo di pace verso qualsiasi impresa. E ancora, una legislazione che impone la costruzione sul territorio americano di una quota maggioritaria di ogni equipaggiamento e che sottopone a controllo governativo l’acquisizione straniera delle imprese americane della difesa.
L’Europa è costituita da 25 mercati nazionali nel formato Unione Europea, da 24 nel formato European defence agency (Eda), da 6 nel formato Framework Agreement/Loi, da 6 nel formato Occar (ma in parte diversi da quelli Loi). Non esiste nemmeno un sistema comune ed omogeneo per la raccolta dei dati relativi alla difesa per cui si possono solo stimare: per le acquisizioni e la ricerca l’Europa spende circa un terzo rispetto agli Usa ma, se si considera solo la ricerca, si scende ad un settimo. Al suo interno vi è una totale disomogeneità di impegno: con l’Italia che guida la classifica verso il basso (1% del Pil), con vicino la Germania (1,2%), e il Regno Unito verso l’alto (2,5%), con vicino la Francia (2,2%). Nel complesso una spesa per la difesa molto bassa che, complice la crisi economica di quest’ultimo quinquennio, non è cambiata nemmeno di fronte all’esigenza di far fronte alle nuove minacce emerse dopo l’11 settembre. Analoga disomogeneità si è registrata fino ad ora sul fronte qualitativo ed è su questo fronte che si concentrano molte iniziative: dall’Occar per la gestione dei programmi di collaborazione intergovernativa, all’integrazione delle capacità operative sia a livello Unione sia a livello bi o multilaterale, ma, soprattutto, all’Eda che dovrebbe dare una grossa spinta all’armonizzazione dei requisiti militari e allo sviluppo dei conseguenti programmi.
A livello di mercato la frammentazione si traduce nella mancanza di una libera circolazione delle merci, delle tecnologie e delle stesse persone all’interno dell’Unione Europea, dal momento che le competenze sono rimaste nazionali. Di fatto, trasferire un apparato o un componente militare da un Paese europeo ad un altro comporta spesso un’iter analogo a quello dell’esportazione ad un Paese extra-europeo. Per quanto riguarda, invece, la politica esportativa verso Paesi terzi, l’Unione Europea è riuscita a fare qualche significativo progresso attraverso il Codice di condotta per le esportazioni che dopo sei anni ha raggiunto un buon livello di operatività (ma che dovrà essere migliorato, con particolare riferimento alle tecnologie, e reso ancora più vincolante). Non esiste, però, una politica industriale comune, vista anche un’applicazione estensiva da parte di molti Stati membri dell’art. 296 del Trattato relativo alle esenzioni dal rispetto delle sue regole, e solo recentemente si è cominciato a sviluppare qualche timida iniziativa nel campo della ricerca, soprattutto legandola alle esigenze di sicurezza. Sugli altri aspetti (garanzie per la sicurezza degli approvvigionamenti, per la localizzazione sul territorio europeo delle produzioni, per il control of foreign investments) pochi Paesi europei si sono attrezzati e, comunque, in ordine sparso.
Vi è poi un’ulteriore riflessione sul modo in cui gli Stati Uniti hanno, fino ad ora, sostenuto la loro supremazia tecnologica attraverso il lancio di grandi progetti di interesse nazionale su cui sono state concentrate vaste risorse finanziarie ed umane. Dal progetto Manhattan per la bomba atomica a quello Apollo per la conquista della Luna, dallo Sdi - Strategic defense iniziative all’attuale Missile defense. La stessa spinta verso la Network centric warfare rientra, nella sostanza, in questo filone, così come, su scala più ridotta, vi rientra anche quello che alla fine dovrebbe risultare il più vasto programma militare nel campo degli equipaggiamenti convenzionali, il velivolo F 35 (nuova denominazione del Jsf - Joint strike fighter). In quest’impostazione quello che sembra più importante non è tanto l’effettivo raggiungimento degli obiettivi (per altro sempre realizzati a parte la Sdi), quanto la concentrazione degli sforzi che genera un fortissimo ed esteso effetto di crescita tecnologica per tutte le imprese dell’aerospazio e difesa: è una «leva» importante che nel medio periodo riesce a spingere in avanti, direttamente o indirettamente, l’intero sistema industriale americano.
L’Europa ha maturato due esperienze abbastanza simili, ma solo in campo civile: l’accesso e l’utilizzo dello spazio con i programmi Esa e la realizzazione di velivoli commerciali con Airbus. Il programma Eurofighter si sarebbe probabilmente prestato a svolgere questa funzione di volano tecnologico, ma l’abbandono da parte della Francia, il troppo limitato volume produttivo e l’eccessiva diluizione nel tempo ne hanno limitato l’impatto.
Questo è schematicamente il quadro di partenza in cui per l’Europa si presentano nuovamente solo tre alternative: condividere alcuni importanti programmi americani in modo da recuperare in parte il gap tecnologico, destinare importanti risorse ai programmi militari togliendole da altri settori, accettare una condizione di dipendenza e subordinazione dagli Stati Uniti nel campo della sicurezza e difesa. La brutalità di questa schematizzazione potrebbe sembrare esagerata, ma nella realtà non lo è. Il distacco delle capacità operative europee da quelle americane è ormai talmente evidente da non poter che portare, se non corretta, ad una conseguente divisione dei ruoli in campo militare, con gli europei (a parte gli inglesi) relegati ad interventi nei low intensity conflicts e nelle operazioni di peace keeping o peace enforcing. È una spirale perversa che rischia di compromettere la collaborazione transatlantica: distacco tecnologico, distacco operativo, distacco politico-militare. Ed è un rischio che l’Europa non dovrebbe permettersi di correre.
Ma vi sono anche per gli Stati Uniti forti ragioni per ostacolare questa potenziale deriva. A prescindere da quella più importante di natura strategica (mantenimento di un legame strutturale), si possono indicare quelle di natura economica: in termini difensivi (contrasto della potenziale fortress Europe e controllo del mercato internazionale) e in termini propositivi (aumento dell’efficienza del mercato ed estensione della logica best money for value).
Da quest’ultimo punto di vista, infatti, il processo di concentrazione dell’industria americana, reso inevitabile dalla fine del confronto fra i due blocchi, solleva non poche preoccupazioni sul piano della competizione interna al mercato americano e, di conseguenza, sulla sua efficienza prospettica. Le preoccupazioni per il rischio che si creino monopoli in alcuni segmenti ha portato ad alcune caute aperture verso l’Europa prima attraverso la Defense trade initiative dell’amministrazione Clinton e successivamente con quella legata alla sottoscrizione di Declaration of Principles (DoP) con alcuni Paesi europei (Regno Unito, Svezia, Italia, ma anche altri paesi stanno discutendone). È un processo contraddittorio perché non mancano i segnali in direzione opposta: ripetute proposte di rafforzare la logica del buy american e, soprattutto, ostacoli al trasferimento tecnologico, anche quando si tratta di programmi di collaborazione intergovernativa, come il sistema antimissile Meads e il velivolo F 35. Ciò nonostante la tendenza sembra portare verso un’atteggiamento più collaborativo, basato sulla teoria dei due iceberg (Usa ed Europa), divisi nel vertice della piramide industriale (i prime contractors in grado di realizzare un system of systems), ma uniti nella base (i produttori di apparati e componenti) che resta sommersa. In questo contesto l’obiettivo dovrebbe essere quello di estendere questa comune base transatlantica verso l’alto, coinvolgendo anche i produttori di sotto-sistemi, e di integrarla sempre di più.
Se sono forti le ragioni che dovrebbero spingere Stati Uniti ed Europa sulla strada di una maggiore collaborazione, non possono essere sottovalutati gli ostacoli che ancora si frappongono e che possono essere ricondotti, in generale, alle differenze dei due mercati.
Fra tutte quelle già indicate, alcuni rappresentano i passaggi obbligati per avviare una nuova fase.
In Europa vi è, innanzi tutto, una sorta di persistente velleitarismo: il teorizzare l’autonomia in tutti i segmenti della produzione militare pur sapendo che non vi è la disponibilità a pagarne il costo finanziario. Questo atteggiamento spinge i singoli Paesi a cercare una soluzione a livello bi-laterale con gli Stati Uniti e danneggia la ricerca di una posizione comune fra i Paesi europei interessati al singolo programma. Lo si è visto chiaramente nell’esperienza del velivolo F 28 dove alcuni importanti Paesi europei, fra cui l’Italia, hanno dovuto aderire al programma singolarmente, perdendo i potenziali vantaggi di un accordo collettivo con i nostri alleati d’oltre oceano. E lo stesso sembra star per avvenire col velivolo Multi mission aircraft (Mma), destinato a sostituire i velivoli di sorveglianza marittima e anti-som. Le poche risorse disponibili dovrebbero essere, invece, concentrate su nuovi programmi europei che possano raggiungere un adeguato livello di efficienza e che non si limitino ad inseguire in ritardo le iniziative americane e su programmi di collaborazione transatlantica laddove si posano realizzare le condizioni per un’adeguata partecipazione sul piano tecnologico ed industriale.
In secondo luogo vi è una certa apprensione che un aumento della collaborazione transatlantica in questa fase, in cui l’industria europea non si è ancora sufficientemente consolidata attraverso concentrazioni e razionalizzazioni, possa danneggiarla e anche portarla sotto il controllo americano. In quest’ottica la strumentazione per il control of foreign investments dovrebbe essere rafforzata ed omogeneizzata fra i principali Paesi europei, garantendo un trattamento privilegiato solo ai partner coi quali si collabora nella prospettiva di una maggiore integrazione dei rispettivi mercati (come è il caso dei Paesi Loi). Nella stessa logica l’Europa dovrebbe cercare di superare progressivamente la logica degli offsets ed impostare una nuova logica di localizzazione sul suo territorio di una parte maggioritaria della produzione da acquisire. È, però, evidente che questa nuova impostazione potrebbe avere successo solo nel quadro di un mercato europeo integrato e di un’esigenza comune da parte di alcuni Paesi. Primo banco di prova potrebbe essere proprio la futura fase di produzione del velivolo F 35 dove, a prescindere dal Regno Unito che ha un suo specifico accordo, gli altri partecipanti europei potrebbero accordarsi fra loro e con gli americani per realizzare un centro di integrazione e manutenzione nel Vecchio continente.
In terzo luogo l’Europa (per lo meno, i suoi Paesi maggiori) dovrebbe sforzarsi di consolidare il quadro del controllo sulle esportazioni verso Paesi terzi, in particolare per quanto riguarda le tecnologie. È un tema sul quale gli Stati Uniti sono particolarmente sensibili e sul quale bisogna poter offrire loro qualche ulteriore elemento di rassicurazione. Non è solo un problema di politiche esportative, ma anche di disomogeneità europea degli strumenti di controllo e delle regole. La diversa efficacia dei sistemi di controllo fra i Paesi europei unita alla progressiva liberalizzazione dei trasferimenti, oltre tutto in modo differenziato fra le singole aree del mercato europeo (regime comunitario, Loi, accordi bilaterali), rischia di produrre un quadro ancora più confuso e a rischio.
Altri ostacoli vanno, invece, rimossi negli Stati Uniti. Il primo è quello relativo al non riconoscimento come interlocutori nel campo della difesa né dell’Europa, né dei suoi più importanti gruppi di Paesi associati in questo campo (Loi, Occar). Questo rende più difficile il dialogo transatlantico perché accentua la differenziazione interna all’Europa e complica il rapporto col processo di integrazione del mercato europeo della difesa. Agli Stati Uniti bisogna chiedere un atteggiamento più coraggioso che li porti ad accompagnare il tradizionale approccio bilaterale con uno multilaterale, per lo meno con i Paesi più importanti nel settore della difesa (e cioè quelli Loi). Con questi, che già hanno regole interne e anche comuni, potrebbero essere definiti specifici accordi nel campo della security of supply e del controllo delle esportazioni
Il secondo ostacolo da superare è quello delle limitazioni ai trasferimenti tecnologici. L’esperienza maturata fino ad ora da parte di quasi tutti i Paesi europei non è positiva. Vi sono, indubbiamente, intralci burocratici e, spesso, scarsa sensibilità da parte dei diversi organismi americani, ma resta evidentemente una contraddizione di fondo fra la volontà di collaborare (anche per raccogliere significativi contributi finanziari) e la paura di favorire lo sviluppo tecnologico di potenziali concorrenti. La copertura ideologica è data dalla preoccupazione per eventuali trasferimenti tecnologici verso Paesi terzi, ma in realtà il timore di alcune parti dell’Amministrazione americana è proprio quello di una crescita qualitativa dell’industria europea. È un contrasto interno che dovrà essere risolto positivamente se non si vuole correre il rischio di rafforzare la posizione di quanti, in Europa, manifestano un aperto scetticismo sulla possibilità di una più equilibrata e leale collaborazione con gli Stati Uniti.