«Un passo avanti». Così Vladimir Putin ha definito il vertice di Bratislava con Gorge W. Bush, sottolineando come «Bratislava confermasse l’alta qualità delle relazioni russo-americane e definisse il modello per un lavoro congiunto nel prossimo futuro e a medio termine». È così, il vertice di Bratislava non può essere valutato come un fallimento totale per un semplice motivo: nessuno si aspettava un miglioramento nelle relazioni tra Mosca e Washington dopo un periodo di tensioni. L’asprezza della recente discordia sulle elezioni presidenziali in Ucraina è una chiara dimostrazione della fragilità e della superficialità del rapporto tra Stati Uniti e Russia. Sebbene largamente decantato nel 2001 sia a Washington sia a Mosca come un «partenariato strategico», il rapporto si è inesorabilmente allentato facendo crescere il divario tra la grandezza della retorica e l’inconsistenza della sostanza.
Questo significa che l’obiettivo principale del vertice di Bratislava era recuperare (se non addirittura ricercare) un modus vivendi, perché né la Russia né gli Usa possono permettersi una nuova Guerra fredda. In virtù del conflitto in Iraq, al momento gli Stati Uniti non sono in una posizione di forza, soprattutto quando la Nato e gli alleati desistono da un ulteriore coinvolgimento. La Russia, d’altro canto, è sottoposta alle tensioni che deflagrano in seno alla Csi e non può sovraccaricare la sua agenda di politica estera di ulteriori problemi. È questo il motivo per cui i due leader hanno preferito concentrarsi sulle minacce comuni e sulla collaborazione, mettendo deliberatamente da parte le problematiche insite nelle loro relazioni.
I due presidenti hanno sottoscritto una ventina di punti-obiettivo, corredandoli con scadenze e nomi degli organismi che li metteranno in atto: essi vanno dalla sicurezza nucleare all’antiterrorismo, dall’energia al commercio, dagli investimenti allo spazio, dalla protezione civile alla lotta contro l’Aids e alla ripresa di scambi vari oltre a quelli scolastici, culturali e scientifici. Inoltre sono state concordate tre dichiarazioni congiunte - sulla sicurezza nucleare, sul dialogo nel campo energetico e sull’ingresso della Russia nell’Omc. Detto programma è indubbiamente importante e, qualora fosse realizzato, potrebbe migliorare la qualità delle relazioni fra i due Paesi. Tuttavia, la collaborazione in materia di sicurezza nucleare, anti-terrorismo ed energia richiede un alto grado di fiducia reciproca. Saranno i due presidenti capaci di ristabilirla e colmare il crescente divario tra le élite russe e americane in questo secondo mandato?

Sia Putin che Bush hanno dimostrato un forte desiderio di evitare un qualsiasi contrasto durante e dopo la crisi irachena. Ed è innegabile che a livello personale, fra i due, ci siano buoni rapporti. Tuttavia, sta montando un reciproco malcontento sia in Russia che negli Usa. Ambedue i presidenti si riferiscono all’altro come ad un amico sebbene non è in questi termini che i più stretti consiglieri politici di ognuno vedano l’altro. La domanda che si pongono è: «Che ne ricaviamo da queste relazioni bilaterali?». E più in generale: «possono le relazioni tra due grandi nazioni come la Russia e gli Stati Uniti sussistere esclusivamente sulla base di buoni rapporti personali e della buona volontà dei politici?». La personalizzazione delle relazioni bilaterali è forse stata solo un mezzo per evitare di prendere decisioni politiche difficili?
Per rispondere a queste domande sarebbe opportuno analizzare l’evoluzione del ragionamento politico di Putin e di Bush e le rispettive agende politiche, a cominciare dal loro primo mandato presidenziale.
Quando il presidente Bush fece il suo ingresso alla Casa Bianca nel Duemila, il suo programma politico era piuttosto modesto e si limitava a due problemi principali - tagliare le tasse e accrescere la difesa missilistica nazionale. Il programma politico di Putin era alquanto diverso. Accolto come un uomo «dalla mano forte» dalla maggioranza dei cittadini russi oramai impoveriti dalla terapia d’urto e dagli insuccessi ottenuti dalla politica estera russa nel tentativo di convertirsi in un interlocutore paritetico del mondo occidentale, si trovò a dover eliminare il retaggio di corruzione lasciatogli dal regime di Eltsin e a dover recuperare il prestigio della Russia nelle relazioni internazionali. In pratica, il suo obiettivo primo nelle relazioni russo-americane era di evitare che l’America si ritirasse dal Trattato Abm.
Sebbene il presidente Putin si proclamasse un devoto sostenitore della cooperazione tra Russia e Occidente, dichiarandosi a favore della ratifica del Trattato Start due, del dialogo post-Kosovo tra la Russia e la Nato, e di un partenariato strategico con gli Stati Uniti e l’Unione Europea, la sua politica estera era caratterizzata da una strategia tous azimuths (a tutto campo, ndt.): lasciando tutte le porte aperte all’Occidente ma aprendone molte altre anche a Sud e ad Oriente, comunicava al West world che la Russia aveva delle alternative.
L’11 settembre ha segnato un punto di non ritorno nella politica di ambedue i presidenti. Le priorità di George W. Bush si sono spostate verso la guerra contro il terrorismo internazionale, includendo anche gli interventi militari preventivi contro i cosiddetti Stati canaglia che sostenevano le organizzazioni terroristiche e verso la non-proliferazione delle armi di distruzione di massa. Tali obiettivi sono stati sintetizzati nel concetto di un Medio Oriente allargato con regimi amici e fedeli in Iraq, in Siria, in Arabia Saudita e in Iran e con il controllo americano sulle risorse petrolifere della regione per poter eliminare il monopolio dell’Opec. La guerra all’Iraq ha segnato il primissimo passo nell’attuazione di questa strategia. Tuttavia è un dato di fatto che nel novembre del 2001 gli Stati Uniti vinsero una guerra con il più ampio sostegno internazionale immaginabile, mentre nel marzo del 2003, all’avvio della guerra contro l’Iraq, si trovarono di fronte ad un muro di opposizioni da parte di quasi tutto il resto del mondo.
Putin, invece, dopo l’11 settembre si è trovato di fronte ad una chiara scelta: schierarsi dalla parte degli Stati Uniti e dei suoi alleati o tenersi alla larga confermando così le preoccupazioni del mondo occidentale rispetto all’incompatibilità tra i valori russi e quelli europei. La decisione di Mosca di unirsi alla «coalizione anti-terrorismo» dette adito a considerevoli aspettative e speranze circa un possibile passo avanti nelle relazioni russo-occidentali, come quello fatto agli inizi degli anni Novanta. Tuttavia, nonostante la volontà del presidente Putin di partecipare in veste di socio a pieno diritto e l’alto rischio affrontato in patria per essersi imbarcato in questo partenariato, gli Stati Uniti non si impegnarono a fondo nel coinvolgere la Russia in modo definitivo. Quando risultò chiaro che l’atteso passo avanti nelle relazioni russo-americane non si stava affatto realizzando, alcune delle tendenze positive nella politica interna russa si arrestarono, furono congelate o addirittura subirono un’inversione di rotta: bloccata la ricerca di una soluzione politica del problema ceceno, intrapresi nuovi attacchi contro i media indipendenti (il caso della TV-6), avviate nuove strategie di spionaggio. Il tutto affiancato da un crescente anti-occidentalismo tra le élite politiche russe.
Il sostegno della Russia fu insomma dato per scontato e non ci fu alcuna reciprocità nei tre campi di interesse comune individuati prima dell’11 settembre: il crescente divario nel campo della sicurezza tra la Russia e la Nato/Stati Uniti, le sfide economiche e le rivalità all’interno dello spazio dell’ex-Unione Sovietica. Non fu fatta alcuna concessione sull’ampliamento della Nato agli Stati baltici o sulla questione del Trattato Abm. Invece, la Nato promise alla Russia un nuovo organismo di cooperazione senza garanzia alcuna che non implicasse semplicemente un altro Consiglio permanente congiunto (Pjc). Come per la questione relativa al Trattato Abm, l’Amministrazione Bush concordò a malincuore di negoziare ulteriori riduzioni nelle forze strategiche sebbene Washington non sembrasse interessata ad operare tagli drastici nei propri armamenti nucleari.

Né sono state fatte concessioni sulla ristrutturazione del debito. La Russia devolve il trenta per cento della sua spesa di bilancio federale all’estinzione del debito mentre si trova a corto di risorse per finanziare le riforme economiche, ivi inclusa la costituzione di una struttura militare che non sia in contrasto con gli interessi americani. Nessuna interazione militare con la Russia (sotto forma di addestramenti o monitoraggi congiunti) è stata promossa nelle repubbliche centro asiatiche dell’Uzbekistan o del Tajikistan dalla fine delle operazioni militari in Afganistan, per non parlare degli spiegamenti militari statunitensi nella Georgia dopo gli scontri tra le forze di pace russe e i militari georgiani durante il conflitto tra Georgia e Abkhazia (nel vallone del Kodory). Per quanto potesse essere stata incostante la politica russa in Georgia, l’atteggiamento cavalleresco di Washington rispetto alle vulnerabilità della Russia nella regione transcaucasica venne interpretato dalla maggioranza delle élite russe come un tentativo da parte degli Stati Uniti di sfruttare la situazione creatasi a seguito dell’11 settembre al fine di accrescere la supremazia geopolitica dell’America all’interno della Comunità di Stati indipendenti (Csi).
Dunque, l’evoluzione della politica estera statunitense a partire dall’11 settembre non ha né placato le preoccupazioni della Russia né aiutato il presidente Putin a raggiungere l’obiettivo immediato di ristabilire un’efficace cooperazione con gli Stati Uniti e con la Nato, anche al fine di modificare la posizione occidentale rispetto alla Cecenia. Un partenariato a pieno titolo è stato sostituito da una cooperazione selettiva. Il problema ceceno è semplicemente stato evitato da Washington durante la prima fase dell’operazione militare anti-talebani solo per poi riemergere nelle relazioni russo-americane alla fine delle operazioni. La posizione statunitense sulla Cecenia avrebbe indubbiamente dovuto essere diversa. È eloquente il fatto che il primissimo atto della cooperazione anti-terroristica avesse condotto Mosca a cercare una soluzione politica per la Cecenia. Ma l’euforia americana all’indomani del ritiro dei talebani dimostrava, anche arrogantemente, che nulla fosse cambiato rispetto all’incontestabile supremazia internazionale degli Stati Uniti.

Il menefreghismo americano rispetto agli interessi russi produsse una crescente ondata di anti-americanismo tra le élite politiche locali e rafforzò la posizione delle forze più conservatrici attorno a Putin che a loro volta alimentarono i sospetti di Washington rispetto al futuro della democrazia in Russia, venendo così a creare un circolo vizioso nei rapporti russo-americani nonostante il continuo scambio di lodi tra i due presidenti.Il vertice russo-statunitense di Camp David aveva già messo a nudo i limiti della «diplomazia personale» poiché né Putin né Bush potevano ignorare il proprio elettorato nazionale alla vigilia delle elezioni. Visto che il presidente Bush non era stato in grado di far sì che il Congresso degli Stati Uniti emancipasse la Russia da una legislazione commerciale tipica di una pace fatta nell’era della Guerra fredda, le cui condizioni erano state rispettate per oltre un decennio, perché mai i russi avrebbero dovuto fidarsi dell’attendibilità delle promesse di Bush? Molti russi sono convinti di aver già concesso tanto agli Stati Uniti - e di aver ricevuto poco in cambio - da rendere qualsiasi ulteriore concessione azzardata.
E se il presidente Putin non è stato in grado di garantire che né lo Stato russo né gli organismi privati fossero coinvolti in attività in grado di minacciare gli interessi americani (come la fornitura di tecnologie essenziali agli Stati canaglia) e se è incapace di istituire uno stato di diritto in Russia, perché mai gli americani dovrebbero fidarsi di lui?
Quando in Iraq non furono trovate armi di distruzione di massa, l’enfasi nel programma politico di Bush fu posta sulla cosiddetta dottrina della libertà. La visita europea del presidente Bush prima del vertice di Bratislava stava ad indicare che, per il suo secondo mandato, egli si impegnava pubblicamente ad ampliare i confini della democrazia in varie parti del mondo, incluse le regioni confinanti con la Russia, poiché convinto che i sistemi democratici siano maggiormente in grado di garantire e generare sicurezza. Nel suo discorso a Bruxelles presso la sede Nato e presso l’Unione Europea, nell’ambito di una missione di rappacificazione con i Paesi europei durata quattro giorni, il presidente Bush ha esortato a collaborare con gli Stati Uniti in Iraq, a far fronte alla Russia in Ucraina, in Siria ed in Iran e a contrastare la vendita di armi alla Cina da parte dell’Europa. Bush si è appellato a Putin affinché rinnovasse l’impegno della Russia verso la democrazia, sollecitando al contempo la Nato a porre le riforme alla base del loro dialogo con Mosca.
Il programma di politica estera del secondo mandato di Putin è molto vago seppure, in qualche misura, più vicino a quello formulato prima dell’11 settembre - una cooperazione pragmatica con gli Stati Uniti e più in generale con l’Occidente, laddove questo coincida con gli interessi russi e una politica estera il più possibile auto-promulgatrice, specialmente nell’ambito della Csi.
L’attuazione di una democrazia controllata ha inciso profondamente sul processo decisionale della politica estera russa avendo dato la precedenza alla burocrazia di Stato la quale, per definizione, si astiene dall’intraprendere passi drastici essendo principalmente concentrata sui propri interessi. Putin sembra perseguire due politiche che si contraddicono. La prima è di rafforzare l’economia russa promuovendo il liberalismo economico, aderendo all’Omc e aumentando gli investimenti esteri. La seconda è di rafforzare lo Stato ma contemporaneamente indebolendo la società civile, la libertà di stampa ed il diritto di proprietà e trattando i Paesi esteri con maggiore sospetto. Troppa enfasi sulla seconda impostazione metterà a repentaglio la prima e di conseguenza anche le buone relazioni con gli Stati Uniti e con l’Europa. È indubbio che il vertice tra Bush e Putin abbia dato l’opportunità ad ambedue i leader di individuare gli spazi di possibile collaborazione e di conflitto. Sarebbe dunque auspicabile che le relazioni russo-americane fossero fondate meno sull’amicizia e più sul realismo e sulla politica. È generalmente risaputo che la Russia non sia ai primi posti nelle priorità di politica estera Usa.

Il presidente Bush II ha altre voci nella sua agenda a cui badare: l’Iran, la Corea del Nord, la Cina. Ma proprio la Russia potrebbe risultare estremamente utile agli Stati Uniti nel far fronte a questi problemi. Questo pone dei vincoli obiettivi al deterioramento delle loro relazioni. Allo stesso tempo va riconosciuto che la «cooperazione selettiva» è un concetto troppo debole sia per arginare i dissensi in seno alla Csi sia per far fronte alle nuove sfide e ai nuovi problemi delineati a Bratislava. Prima o poi sarà sostituita da una nuova strategia di contenimento o dell’impegno. L’attuazione della prima sarebbe quasi paradossale, visto che essa fu introdotta la prima volta per contenere l’impero sovietico e che pertanto, se nuovamente applicata, starebbe a significare l’irreversibilità della deriva anti-Usa montante fra i russi. Ma se la diffusione della democrazia in diverse parti del mondo, inclusa la Russia, è davvero la prima priorità degli gli Stati Uniti, non rimane altra alternativa che una nuova strategia dell’impegno.

(Traduzione di Valeria Beltrani)