Si parla molto di liberalizzazione dell'ordinamento giuridico; in Italia come altrove sono all'ordine del giorno del dibattito concetti sintetizzati in espressioni come semplificazione, privatizzazione, delegificazione e così via. In realtà, la liberalizzazione rappresenta un'esigenza storica generale di reazione agli eccessi dirigistici dello Stato sociale che ha caratterizzato gran parte del secolo scorso, dove quasi ogni attività individuale o associata, per il solo fatto di avere ricadute esterne, era assoggettata a una complessa serie di legittimazioni amministrative, espressione di un controllo pubblico generalizzato: autorizzazioni, permessi, licenze, nulla osta, concessioni e così via. Il che aveva favorito la dilatazione di una paradossale ingerenza burocratica nelle attività produttive, alimentando un ceto politico che aveva il potere di indirizzare l'attività dei cittadini verso obiettivi ideologici presentati come interesse generale. I fatti hanno dimostrato che la bontà dei risultati, in termini di salvaguardia degli interessi pubblici o presunti tali, è stata di gran lunga inferiore alle aspettative; al contrario, i costi economici, di tempo e di moralità pubblica (come prova l'intera vicenda di Tangentopoli, tutta incentrata sulla commistione pubblico-privato) sono stati di gran lunga superiori all'immaginabile e all'accettabile. Sulla base dell'esperienza anglosassone si è così riscoperto il valore di un intervento pubblico meno invasivo. Si è percepito che, per garantire lo sviluppo ed evitare nuove e distorsive rendite, occorre restituire fiducia all'autoregolazione delle attività economiche. Poiché questo era uno dei postulati del liberalismo, si è parlato di politica di liberalizzazione, vale a dire di un ritorno alle impostazioni centrate sulla riduzione dell'intervento pubblico, da limitare ad alcune funzioni fondamentali, e sul trasferimento progressivo dei compiti impropri (quelli di molti servizi pubblici) ai privati. E si è anche detto che una tale riduzione è accettabile perché oggi cade in un contesto di benessere e di istruzione diffusi e, perciò, è priva delle ricadute divaricatrici di un tempo. In termini operativi, questo indirizzo, che comporta l'abbandono di una potente strumentazione di intervento e condizionamento dell'agire collettivo, richiede un'inversione di rotta a 180° rispetto alle tecniche giuridiche dello Stato sociale. Per avere un seguito che non voglia essere virtuale, ma effettivo e reale, postula una coraggiosa e progressiva rinuncia agli spazi e agli strumenti dell'ingerenza pubblica. La prima delle emergenze che si presentavano era quella dell'inflazione normativa e amministrativa generata dallo Stato sociale. Si trattava di reagirvi moderando l'eteronomia e recuperando gli spazi di libertà che quest'affollamento aveva causato. Occorreva semplificare, cioè ridimensionare la proliferazione, compattarla e razionalizzarla in alcuni settori originari della sfera naturale del diritto pubblico, restituendo per il resto spazi alla regolazione mediante autonomia. Ovviamente, nel liberalizzare, non si tratta soltanto di ridurre la presenza dello Stato, ma di tutti i soggetti pubblici. Una delle parole d'ordine è così divenuta quella della semplificazione. Occorre verificare quanto in Italia è davvero avvenuto a opera della nuova legislazione semplificatrice, vale a dire alle quattro leggi che portano il nome di Bassanini (15 marzo 1997, n. 59; 15 maggio 1997, n. 127; 16 giugno 1998, n. 191; 8 marzo 1999, n. 50), nonché della pioggia di decreti delegati - quasi cento - emanati in attuazione di deleghe previste, alla pletora dei regolamenti di delegificazione, e alle numerosissime modificazioni di leggi precedenti che tutta questa legislazione ha apportato. Se si considerano alcuni dati esteriori (come l'elevazione del principio di semplificazione a principio generale dell'ordinamento, contenuta nella prima di queste leggi), si sarebbe portati ad affermare che vi è stato davvero un grande adeguamento italiano ai principi europei di liberalizzazione. Il giurista è costretto però a constatare che, malgrado le proclamazioni, si è ben distanti dal raggiungimento effettivo di quegli obiettivi. Questo è avvenuto surrettiziamente e per varie cause. Le innovazioni introdotte direttamente dal diritto comunitario hanno accentuato l'impronta liberale, grazie anche alla Corte di giustizia europea che ha esteso le fattispecie direttamente disciplinate dal diritto comunitario con i cosiddetti principi dell'«effetto utile» e dei «poteri impliciti». L'impatto del diritto comunitario ha dovuto invece misurarsi con la tendenza, tutta italiana, a una ben diversa concezione del rapporto pubblico-privato, quale quella della tradizione dello Stato sociale, fondamentalmente contraria alla logica concorrenziale europea.

A fronte di tale nuovo indirizzo, come in generale avviene ogni volta che si parla di integrazione europea, lo Stato italiano si è proclamato tra i più attivi. Un rifiuto palese dell'indirizzo comunitario non avrebbe del resto potuto avere luogo: il diritto comunitario prevale sul diritto interno dei singoli Stati membri dell'Unione. Nei fatti però, si è eluso in modo dissimulato questi obiettivi perché sotto la formula della «regolazione» sono state solo riviste, e non eliminate, le tendenze all'eterodirezione e al condizionamento dell'attività dei privati in vista di obiettivi economici politicamente reputati superiori. Così, quanto a principi declamati, si è «privatizzato», «managerializzato», «delegificato», «semplificato», «decentrato», «federalizzato» e, last but not least, «concertato» tutto l'ordinamento della struttura amministrativa, nella dichiarata esigenza di sottendere all'intera «attività amministrativa... criteri di economicità, di efficacia e di pubblicità» (art. 1, comma 1, della legge n. 241 del 1990). Nei fatti, però, l'operazione non è stata solo di facciata, ma ha prodotto, con malcelata intenzionalità, risultati legislativi opposti a quelli dichiarati. Anzi, l'operazione di riforma legislativa ha perseguito, in pratica, l'intento di operare un ulteriore condizionamento della società civile da parte della pubblica amministrazione e una permanente sindacalizzazione della vita politica, tramite uno svuotamento della potestà legislativa del Parlamento in favore del governo e conseguente all'alterazione dell'equilibrio tra i poteri dello Stato. Sull'attuazione pratica di questa opera, già di proporzioni a dir poco robuste, sono andati a pesare, com'era facile intuire, diversi elementi di controspinta, essenzialmente legati a forme mentali, interessi pratici e sopravvivenze di poteri che, nello Stato sociale, avevano prosperato trovandovi il loro humus vitale. Poiché così vanno le cose in questo mondo, una simile inversione di rotta difficilmente avrebbe potuto essere governata da coloro che, per opzioni ideologiche e percorsi di carriera, figuravano tra i teorizzatori e gli attuatori ultimi delle ingerenze dello Stato sociale e che, fino a pochi anni prima, del liberalismo avevano, nella migliore delle ipotesi, sorriso. La depubblicizzazione delle attività private, con la caduta dei controlli che ne doveva seguire, avrebbe comportato fatalmente, oltre alla morte di quegli idoli, il venir meno della posizione di rendita politica e burocratica su cui si basava il potere dei gruppi di cui erano espressione. Poiché questo contraddiceva una delle regole elementari della scienza politica, ben nota sin dai tempi di Montesquieu (che osservava che gli uomini tendono naturalmente ad abusare del loro potere e non a disfarsene), era abbastanza ovvio il rischio insito nell'affidare il timone di questa inversione proprio a quanti allo Stato sociale erano stati organici. Le circostanze politiche hanno però voluto così. Sicché, si sono visti politici e tecnici, un tempo sostenitori convinti della democrazia sociale, del socialismo, della dottrina sociale cattolica, del Welfare e delle altre ideologie su cui poggiava lo Stato sociale, dichiararsi liberali all'improvviso e senza remore, come se si trattasse di tutt'altre persone rispetto a quelle che erano state e si erano proclamate per un notevole e tutt'altro che silenzioso passato. Poiché questo raramente era accompagnato dalla negazione delle culture di effettiva appartenenza, si era data l'illusione che il liberalismo, al quale sono antitetiche, potesse innestarsi su di esse. Prosciugata dal tramonto delle ideologie, la battaglia politica si è per molti ridotta alla sua realistica essenza di battaglia per il potere. Nella depubblicizzazione non pochi hanno visto - con certe analogie rispetto alle metamorfosi registrate nei Paesi ex socialisti - una nuova veste da dare alle posizioni raggiunte, con la comoda virtù di essere sottratta al regime e ai controlli pubblici di legittimità. Storicamente, in realtà, è continuato a prevalere in Italia l'atteggiamento tipico degli ultimi decenni, vale a dire un atteggiamento ispirato da una dissimulata sfiducia per la libertà individuale, soprattutto in campo economico, atteggiamento per cui l'economia deve essere diretta o quantomeno attentamente vigilata dalla mano pubblica. Una pubblica amministrazione, fatalmente elefantiaca deve verificare tutto, dando o negando provvedimenti amministrativi abilitativi per lo svolgimento delle attività economiche. Nell'angoscioso dilemma di dover semplificare ma di non rinunciare a controllare, il legislatore dell'ultimo quadriennio - anziché adottare la tecnica deregolatrice anglosassone della libertà di iniziativa salvo il successivo enforcement, cioè rigoroso controllo pubblico delle attività in corso e puntuale sanzione per le condotte illecite, quali le violazioni di standard e limiti generali a garanzia di trasparenza e lealtà dei comportamenti competitivi - ha adottato una via tutta italiana, sempre incentrata sulla prevenzione e fatta di molti proclami ma di ben pochi risultati pratici.

Per garantire le libertà. Anzitutto, era dunque una questione di forme mentali. Un connotato essenziale del liberalismo, si sa, è dato dalla sua concezione della legge, alla quale attribuisce non la funzione tutoria di perseguire la pubblica felicità, ma più realisticamente di limitare i poteri per garantire le libertà e le loro manifestazioni: la fiducia nelle libertà è l'elemento fondamentale ed è solo attraverso la loro esplicazione che davvero si sviluppa la società. Questo elemento è alla base della più significativa delle impostazioni del diritto moderno: la netta distinzione del diritto pubblico dal diritto privato e il riconoscimento di due separate sfere; deve cioè esistere un terreno, il più ampio possibile, dove è l'autonomia privata, con la manifestazione della capacità degli individui, la loro autodeterminazione e la loro autoresponsabilità, a regolare i rapporti economici e sociali. L'eteronomia, che è ciò che caratterizza il diritto pubblico e che comporta per sua natura l'imposizione di regole di condotta conformative in funzione di interessi collettivi prevalenti, deve aver spazio, e - sia chiaro - ben incisivo, solo dove è davvero giustificata (difesa, finanze e tesoro, giustizia, politica estera, sicurezza pubblica, tutela dell'ambiente e del territorio e pochi altri settori). Per il resto è l'autonomia, che è il proprio del diritto privato, a tenere la scena dei rapporti giuridici. Insomma, lo Stato deve essere forte nei propri settori: negli altri, soprattutto nelle iniziative economiche, sono i cittadini a potere e dovere autodeterminarsi, salvo che, per nuove esigenze dovute all'innovazione tecnologica e al diffondersi di nuovi costumi sociali, non si renda necessario intervenire per impedire abusi o rendite e posizioni dominanti che distorcono la trasparenza dei comportamenti e una ragionevole parità di opportunità per i singoli. Vi è, alla base dei postulati dello Stato sociale, un equivoco di fondo: la confusione tra «interessi pubblici» e capacità di regolazione spontanea dei rapporti. I conflitti che le dinamiche economiche e sociali generano, debbono essere in quell'ottica gestiti secondo un criterio di preminenza di un interesse pubblico ritenuto onnipresente e sovrastante: i bisogni espressi nella società sono sempre bisogni «pubblici», quasi mai risolvibili autonomamente dai cittadini; essi non possono che essere affidati a un apparato che, dall'alto, determini il punto di riequilibrio.

In altre parole, l'assetto dei rapporti non si stabilisce spontaneamente, ma è solo frutto di un intervento superiore, posto da chi detiene il mandato politico. I «valori» nella società sono immessi e realizzati dai partiti e trasfusi nell'apparato per «guidare», attraverso la burocrazia, e porre sotto tutela i cittadini, incapaci di determinarsi da soli. La massa sconfinata di disposizioni di intervento conseguente a questa visione aveva messo in crisi alcuni elementi essenziali dello Stato di diritto, dalla certezza all'effettività, e aveva contribuito all'emergere di quel fenomeno di tendenza globale che è stato chiamato di giurisdizionalizzazione della vita pubblica, per cui la presenza di una norma conduceva fatalmente a risolvere i conflitti davanti al giudice. Questo era aggravato non solo da una causa strutturale - la proliferazione progressiva delle fonti di produzione - ma anche dall'intrinseca complessità dei conflitti tra interessi che, una volta scelta la strada della loro gestione pubblica, si andava a ingenerare con notevoli difficoltà di soluzione. Nelle leggi si concretizzava così un momento di equilibrio tra questi interessi, ma il più delle volte soltanto simbolico e apparente. Sicché era fatale che col crescere di questi interventi e di questi conflitti, non solo le leggi si moltiplicassero, ma anche che la loro soluzione ultima venisse a scaricarsi sul giudice, con una alterazione patologica delle dinamiche e del corretto rapporto pubblico-privato. Attribuire infatti al giudice la soluzione di questi conflitti significa, al contempo, menomare le parti sostanziali della loro capacità autoregolativa, deresponsabilizzare la classe politico-amministrativa del proprio intervento «correttivo» e, soprattutto, affidare - con un sovraccarico di responsabilità e con tempi assolutamente eccessivi - l'ultima parola a un soggetto capace, per sua natura, di decidere solo perché è ontologicamente un riduttore della complessità degli interessi davvero in gioco. (E dunque, proprio per questo, è un cattivo risolutore. Si pensi a quanto spesso risulta, ai più, incomprensibile la decisione di giustizia del giudice amministrativo, limitata come deve essere al solo sindacato di legittimità dell'azione pubblica, vale a dire all'aspetto formale ed estrinseco). La prima operazione da compiere per ovviare a queste distorsioni ed evitare che il sistema finisse per avvitarsi su se stesso con indicibili diseconomie, era dunque di ridurre quest'inflazione normativa. Le parole d'ordine, rilanciate sui mass media, sono state perciò quelle dell'ammodernamento delle relazioni tra Stato e cittadini, della maggior sensibilità al mercato e del decentramento verso i livelli di governo locale. Guardando però il processo di semplificazione condotto negli ultimi quattro anni, si deve constatare che così non è stato. In effetti, il cittadino non si trova oggi di fronte a rapporti e servizi pubblici caratterizzati da particolari novità rispetto al passato, se non per aggiustamenti marginali, molti dei quali derivano essenzialmente dall'adozione di alcune tecniche nella gestione di tradizionali procedure. Partendo da un dato estrinseco e quantitativo, viene in luce un elemento sintomatico: la riforma, partendo dalla premessa dell'eccesso di norme si è manifestata, paradossalmente, con una massiccia produzione di nuove norme. L'avvio della riforma detta Bassanini, suo principale promotore, si fonda su una prima legge (la n. 59 del 1997) confezionata con una tecnica farraginosa, pletorica e ridondante, dalle formule lunghissime e spesso difficilmente intelligibili. Tale legge è stata a sua volta emendata da successive leggi correttive, che ne hanno complicato la lettura e accentuato il carattere fondamentale di trasferimento all'esecutivo della sostanziale impostazione di tutta l'opera. Questa riforma ha condotto a ben trentasette decreti legislativi delegati che si occupano di riforme degli apparati centrali e degli enti pubblici, e a ben cinquantuno decreti legislativi che riguardano la nuova ripartizione delle competenze amministrative tra Stato e autonomie regionali e locali. Il trasferimento massiccio di potere a favore dell'esecutivo è stato veicolato dalla genericità delle deleghe, corredate da clausole che consentono ripetuti e indefiniti aggiustamenti.

Agire sulle cause reali. Questo ha finito per creare, in luogo della riduzione del numero delle norme, una nuova «alluvione normativa», compiuta mediante una marginalizzazione del Parlamento in materia di riforme istituzionali, sotto la giustificazione apparente di una situazione «tecnico-emergenziale» che ha spesso facilitato lo sconfinamento ben oltre i limiti delle deleghe. Questa legiferazione «ammodernatrice», di mole impressionante, non solo non ha eliminato, se non a chiazze, la precedente legislazione, ma a sua volta ha comportato la ramificazione in ulteriori regolamenti attuativi, specificativi, istitutivi di nuovi organismi, regolanti complesse discipline stralcio o anche costitutivi di compiti nuovi. Si è scelto così di agire sull'estrinseco - la regolazione dei procedimenti - e si è tralasciata l'operazione fondamentale della precedente deregolazione. Una scelta non estrinseca, ma sostanziale, avrebbe dovuto prendere in considerazione, prima di tutto, le ragioni profonde di un tale fenomeno, per agire sulle sue cause reali. È infatti illusorio immaginare di ridurre l'esercito delle leggi in base a un mero sforzo di revisione numerica, partendo dall'idea che la loro sedimentazione sia un'anomalia legata alla pigrizia mentale del legislatore e alla mancanza di coordinamento. Insomma, invece di disboscare prima di potare, si è proceduto subito alla potatura. Potatura peraltro avviata partendo da epifenomeni: la certificazione, la documentazione, lo sportello unico e così via. Vale a dire gli ultimi rami della burocratizzazione. Quasi che i problemi generati dal dirigismo fossero quelli che riguardano la «cittadinanza amministrativa» e non i nodi strutturali dell'intervento pubblico nell'economia. In realtà, ridurre lo spazio normativo delle ingerenze pubblicistiche non è soltanto questione di razionalizzare i procedimenti - cioè concentrare i passaggi o eliminare i loro tratti superflui - ma richiede opzioni più radicali, quali la vera e propria soppressione di poteri amministrativi sostanziali e del loro assetto. Non si tratta solo di regolare meglio, ad esempio, il procedimento per una autorizzazione, ma di sopprimere l'autorizzazione stessa. Quasi ogni tipo di attività economica è sottoposta ad autorizzazione, perché, per lo Stato sociale, prima che un soggetto la intraprenda è necessario verificare che non contrasti con alcun interesse pubblico. (Secondo certi indirizzi fioriti nella dottrina giuridica dirigistica, era addirittura necessario verificare che concordasse con gli interessi pubblici !) Di fronte a tale ingerenza, liberalizzare davvero non poteva che consistere nel deregolare, cioè nel ritrarre il potere di controllo precedente. Una simile, radicale opzione, presupponendo scelte di base, non avrebbe potuto che essere condotta dal Parlamento e a seguito di un dibattito politico, proprio perché generatrice di una svolta storica. Solo la legge del Parlamento avrebbe potuto invertire la massiccia pubblicizzazione del diritto privato propria dei decenni passati e avviare la sua «de-decodificazione». Invece il Parlamento si è per lo più limitato a concedere al governo deleghe legislative e autorizzazioni a delegificare, cioè un potere di trasferimento di quegli stessi poteri - semplice snellimento dei procedimenti, riallocazione di poteri dallo Stato a regioni ed enti locali - ma pur sempre poteri pubblici. Questa produzione ha dunque dato vita, senza passare per una riforma costituzionale, a uno dei più grandi fenomeni di trasferimento del potere normativo dal legislativo all'esecutivo. Oltre al fatto che il ricorso alla fonte regolamentare invece di quella legislativa attribuisce un ulteriore potere normativo al governo ai danni del Parlamento, uno degli inconvenienti più gravi della normazione secondaria sta nella scarsa pubblicità del processo di formazione della norma e nella minore partecipazione pubblica al dibattito. Nei chiusi ambiti governativi - dove il testo è approvato dal Consiglio dei ministri, dopo passaggi per corridoi e stanzette di uffici legislativi ministeriali, senza risonanza esterna - può nascondersi il rischio di una non sufficiente ponderazione delle scelte, di eccessiva attenzione politica alla cura di interessi contingenti (vuoi del governo o dei partiti della sua maggioranza, vuoi di lobbies a loro vicine) con indebolimento degli interessi generali: fenomeni che in Parlamento sono invece sotto il controllo dell'opposizione e dell'opinione pubblica. Fino al 1996, il governo si è appropriato di fatto di gran parte della funzione legislativa mediante il continuo ricorso alla decretazione d'urgenza ex art. 77 della Costituzione; sicché, negli anni Novanta, il decreto legge era la fonte principale, quasi esclusiva, di produzione del diritto. Nel 1996, la Corte costituzionale ha però dichiarato incostituzionale la reiterazione dei decreti legge non convertiti, ponendo così fine all'abuso governativo. Il ricorso del governo al decreto legge si è quindi normalizzato, ma è divenuto patologico quello alla decretazione delegata, spesso con superamento degli stessi limiti costituzionali sulla predeterminazione parlamentare di principi e criteri direttivi e di definizione degli oggetti. Il modo del governo di esercitare la funzione legislativa è divenuto quello della decretazione delegata. E ne ha fatto amplissimo uso a telescopio: sulla base di leggi delega dagli ampi contorni, si sono fatti decreti legislativi spesso eccedenti la delega, delegificazioni, regolamentazioni in misura impressionante. In tale quadro di incertezze e di volatilità, sotto la conclamata veste di semplificazione normativa, si è dato avvio a una disorganica attività di «riordino», basata sullo strumento della delegificazione, cioè sulla sostituzione, operata del governo, di leggi con regolamenti dotati di una forza tale da abrogare le leggi. In astratto, lo strumento della delegificazione sarebbe neutro: né buono né cattivo, serve a dare al governo il potere di sostituire sue norme (regolamenti) alle leggi poste dal Parlamento; per questo deve essere autorizzato dalla legge ed essere esercitato entro precisi limiti. Ma in un contesto che prescinde da una previa deregolazione, la delegificazione va a significare, non la riduzione dei poteri amministrativi, ma l'indebolimento delle certezze. La somma algebrica delle disposizioni materialmente vigenti resta la stessa e non si evita l'inflazione normativa: cambia solo la veste, perché in luogo di norme di legge vengono introdotte norme di regolamento, cioè atti normativi del potere esecutivo. È illusorio dire che si riduce il numero delle leggi se si aumenta quello dei regolamenti. E se queste norme di regolamento possono potare un qualche ramo secco ai procedimenti, nondimeno divengono esse stesse modificabili con norme a loro volta meramente regolamentari, vale a dire non precedute da dibattito parlamentare, di reperimento non semplice e facile, e di resistenza assolutamente fragile di fronte alle modifiche successive o alle abrogazioni del giudice amministrativo.

La delegificazione (che all'orecchio del profano si presta a essere confusa con la deregolazione) si risolve dunque in un forte spostamento del potere normativo a favore del governo - che diviene poi arbitro dell'ulteriore modifica di quelle che sono divenute ormai sue norme - e nella corrispondente sottrazione di potere al Parlamento e al suo dibattito, cioè alla sede che dovrebbe essere il luogo elettivo e primario per le riforme legislative. Ma, dal punto di vista del cittadino, e delle ingerenze amministrative che è costretto a subire in nome degli interessi pubblici, la situazione non cambia e semmai rischia di cambiare in peggio. La certezza del diritto, che è un obiettivo essenziale, anziché essere migliorata (come sarebbe avvenuto attraverso una riduzione delle norme e degli apparati) è stata ulteriormente compromessa. È ben difficile oggi, dopo quattro anni, trovare un qualche operatore pratico che non avverta un'angosciosa insicurezza su quali poteri amministrativi, modalità e uffici fanno fronte alla sua attività. Le stesse leggi di riforma sono, quasi a specchio dei loro contenuti, oltre che numerose, disorganiche, frammentarie, contraddittorie e indebolite da continue modifiche che generano continue difficoltà di reperimento e di identificazione dei poteri vigenti e delle loro competenze. La questione è sempre la stessa: per attuare un vero intento liberale non serve delegificare una materia senza prima ridurre l'area delle attività umane assoggettate a controllo pubblico, come avviene invece con la deregolazione. Non molto dissimile quanto a utilità pratica è l'effetto, molto annunciato, ma poco perseguito, della redazione dei «testi unici». È questo uno strumento solo in apparenza neutro: se ne fa uso quando ci si trova, per un certo settore, di fronte a norme sparse, numerose e contraddittorie da assemblare in un unico corpo normativo per facilitarne la consultazione e aggiornare alcuni dettagli procedimentali. Ma la delega a formare un testo unico è un tipico strumento conservativo dell'esistente, che contrapponendosi a una delega aperta manifesta una scelta di mantenimento piuttosto che di innovazione di un certo assetto. La scelta per la redazione di testi unici è dunque già sintomatica di una sostanziale volontà di non deregolare. Si tratta comunque di uno strumento di difficile confezionamento, la cui fragilità è intrinseca e sovente rende il suo effetto illusorio, perché nulla ne può impedire una successiva modifica a opera di una qualsiasi leggina. Non solo: perché si proceda correttamente alla redazione di testi unici occorre, oltre che personale dotato di comprovata professionalità giuridica, un discernimento di base tra norme di legge e norme di regolamento. Invece la tecnica che si è voluta adottare è stata quella del «doppio livello», cioè di prevedere testi unici che mescolino norme legislative e norme regolamentari (e spesso di normative nemmeno di competenza statale, con sconfinamenti a danno di regioni ed enti locali). A parte ogni considerazione sull'improprietà di una tale mescolanza e l'incongruenza di voler riunire in una sorta di codice (la cui connotazione, almeno di tendenza, dovrebbe essere la durevolezza) norme volutamente cedevoli e flessibili come le regolamentari, va considerato il risultato pratico - esattamente opposto all'intento di creare certezze - di un ulteriore e grave confusione (per tacere dell'uso cui si presta il potere innovativo mascherato da «riordino»).

È stato giustamente rilevato che «una liberalizzazione consistente costituisce condizione di successo delle politiche di semplificazione» e che invece questa «semplificazione opera come misura compensativa della mancata liberalizzazione» (Vesperini), e che un mancato radicale riassetto delle funzioni pubbliche rende i tempi dell'azione ben superiori a quelli legislativi. Non solo: la mancata riduzione degli interessi qualificati pubblici si è riflessa sulla stessa tecnica di semplificazione dei procedimenti amministrativi, condotta da un lato potando atti endoprocedimentali e attribuendo fittizi effetti ai silenzi amministrativi, da un altro ricercando momenti di definizione contestualizzate nell'obiettivo paradossale di elevare le conferenze di servizi a organi collegiali che decidono a maggioranza: come se certi interessi, anziché essere depotenziati una volta per tutte, lo potessero essere di volta in volta se, per accidente, numericamente soccombenti. Quanto questo possa essere conciliabile con il principio costituzionale di buona amministrazione (che vuole che gli interessi reputati pubblici siano tutti presi congruamente in considerazione) è facile dedurre. L'effetto più apparente è quello della incidenza di una tale tecnica sulla discrezionalità amministrativa. Una vera liberalizzazione l'avrebbe ridotta o eliminata, cassando il potere in cui si manifesta o trasformandolo in un potere di accertamento successivo a impronta tecnica sul rispetto dei limiti di correttezza e trasparenza. In sintesi, questa politica di semplificazione ha prodotto essenzialmente complicazione. Su quest'ordine di riforma a metà, si colloca la cosiddetta privatizzazione delle aziende pubbliche che, per mantenere golden shares o partecipazioni pubbliche o interferenze privilegiate in aziende di servizi, anziché liberalizzare si limita a depubblicizzare, cioè a togliere garanzie e controlli ad attività che, almeno indirettamente, continuano ad avere come protagonisti soggetti del mondo non economico, ma politico, e a ingenerare commistioni tra impresa e politica pericolose per la moralità pubblica e per la corretta applicazione delle regole di responsabilità economica. La giustificazione è quella, tipica dello Stato sociale, che le presenze pubbliche nelle forme private dovrebbero garantire gli «interessi forti»: come se tali interessi fossero meno forti se cogestiti da soggetti che provengono dal mondo politico. Il simbolo di questa semplificazione complicatrice è la legge annuale «di semplificazione», che di anno in anno dovrebbe segnare nuovi traguardi, ma che in realtà è dedicata soprattutto a rivedere gli errori e le improvvisazioni delle precedenti riforme. Qui l'ossimoro tocca il picco: constatato di avere in precedenza emanato norme che a ben vedere non erano davvero semplificatrici, o che erano in realtà inapplicabili, i legislatori tecnocrati si sono dedicati a nuove formulazioni a collage che modificano norme precedenti appena emanate, le quali, a loro volta, rinviano ad altre norme che richiedono un regolamento per essere applicate, o per le quali il regolamento attuativo è stato emanato senza che fosse previsto dalla legge (ed è perciò frequente che nessuno sappia bene quali sono gli effetti concreti della modifica introdotta e quale sarà il conseguente significato complessivo dei precetti, cioè di ciò che viene richiesto ai burocrati e ai cittadini per cercare di cavarsela nella palude giuridica): il tutto in continue e sempre più avviluppate nuove catene normative. Il più delle volte le norme semplificatrici risultano illeggibili e incomprensibili per chiunque abbia ordinarie capacità salvo che per gli «esperti» che hanno dato loro vita. Sullo sfondo rimane, inquietante, la velocità e la confusione con cui correzioni, aggiustamenti, soppressioni, interpolazioni si susseguono rispetto a norme che erano state presentate come riforme fondamentali che avrebbero repentinamente cambiato la vita degli italiani. Di sicuro traspare, dalla tumultuosa attività correttiva di leggi appena emanate, che molte di queste «rivoluzionarie» riforme non erano state ben meditate e che il meccanismo sembra sfuggito di mano: non sarebbe terribile se questo avvenisse nel chiuso di un laboratorio e non, com'è, in corpore vili, sulla pelle dei governati, sottoposti alla doccia scozzese di cambiamenti che scompaiono, dopo l'effetto-annuncio, nei misteri burocratici e della rimeditazione di pochi.

La vicenda del conferimento di competenze dello Stato alle regioni e agli enti locali contiene in sé gli stessi elementi di contraddizione e di compromesso. Non si è proceduto alla previa nuova regolazione dei confini tra pubblico e privato ritirando gli spazi del primo a favore del secondo, cioè alla deregolazione, e si è finito per occuparsi meticolosamente del complesso problema del coordinamento tra i soggetti pubblici coinvolti: l'effetto è stato quello di scucire e ritagliare complessi normativi che vagano, tutt'ora, alla ricerca delle strutture realmente adatte e funzionali a gestirne l'applicazione. Anche qui si assiste alla «istituzionalizzazione» del sindacato, visto come il principale, se non l'unico, soggetto esterno ai pubblici poteri degno di interloquire, alla pari degli enti territoriali elettivi, in questo gigantesco processo decisionale. Insieme al parere della Conferenza unificata - assise esponenziale di regioni, province a statuto speciale, città e altri enti locali, nel dialogo col governo - è infatti prevista la consultazione delle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative. I sindacati, così, sono considerati un'istituzione superiore a tutte le altre organizzazioni di categoria. Benché anche queste siano esponenziali di interessi produttivi, vengono considerate, in questa dinamica, un minus in termini di consenso sul territorio, non attori del processo di riforma delle istituzioni, ma meri destinatari dei poteri redistribuiti.

La stessa sussidiarietà in senso verticale viene assunta in un'ottica pubblicistica, dalla quale è rimosso l'obiettivo della liberalizzazione. Il rapporto regioni-enti locali è un problema complesso, la cui portata viene amplificata allorché si estende l'ambito delle funzioni operative da gestire. Già Sandulli aveva notato che il decentramento autonomistico è un fattore di «ripoliticizzazione a valle», contro le tendenze a neutralizzare in senso tecnico l'amministrazione. Se si aggiunge che è mancata la ridefinizione orizzontale del confine tra pubblico e privato, si arriva a un risultato per cui il pericolo è quello del centralismo regionale accompagnato dalla crescente conflittualità con gli enti locali minori. Le enunciazioni enfatiche sul principio di sussidiarietà, pure contenute nella legislazione di decentramento, assumono un peso pratico limitato se si considera che sono i partiti centralizzati nazionali a controllare il processo di preposizione e cooptazione delle classi dirigenti impegnate a realizzare il nuovo assetto. In sostanza, la lotta politica di scenario nazionale condiziona inevitabilmente gli equilibri e la dialettica tra regioni ed enti minori, sicché prima che alla cooperazione in chiave di funzionalità, come si dovrebbe fare, si rischia la diffidenza reciproca e il braccio di ferro (tendenze accentuate dal sistema elettorale di preposizione dei vertici degli enti territoriali) nonché dal terreno di nessuno preparato dall'ambiguità delle formule organizzative utilizzate per definire un troppo vasto sistema di trasferimento di compiti e servizi.

La mancanza di una realistica stima delle difficoltà operative del sistema rischia di creare il decentramento dello scontro politico, in una sorta di ripetizione della parcellizzazione dello scontro epocale tra guelfi e ghibellini. Ed è noto come in tali esercizi di lotta politica gli italiani siano irresistibilmente attratti ed esaltati dalla cura del «particulare». L'effetto collaterale più intossicante sarà prevedibilmente l'arretramento dello sviluppo autonomistico del Paese, cioè delle comunità sociali interessate, in quanto la massiccia attribuzione delle funzioni agli enti locali è la negazione in radice del principio di sussidiarietà (Longobardi, Siliani). La metodologia concertata, frammentata quanto a responsabilità decisionali, continuamente interrotta da verifiche e monitoraggi che avrebbero dovuto precedere e non seguire una riforma di grande dimensione e delicatezza, poi, vedrà gli enti locali fatalmente impreparati a gestire il trasferimento, con lo scadimento della qualità dell'azione amministrativa (perché affidata a burocrazie più politicizzate e meno selezionate nell'accesso, nei requisiti professionali e limitate nell'attitudine alla complessità delle nuove competenze). Non è difficile prevedere tempi di operatività dilatati ed elusivi, con discussioni e interdizioni tra i centri preesistenti o di nuova creazione, con i cittadini ad attendere la fine dei giri di valzer prima di avere qualche idea sul come fare a ottenere le utilità della vita di cui ha bisogno. Lo stesso Cassese, che è il padre (sempre più inascoltato) dell'impostazione, ormai di facciata, delle riforme intraprese, ha valutato che i costi amministrativi possono talora giungere a raddoppiare. I costi dunque di questa dilatazione della gestione pubblicistica delocalizzata e ripoliticizzata della vita amministrativa, non sono stati dichiaratamente stimati o forse sono stati «rimossi», mentre invece si calcola (secondo uno studio del Consorzio Sudgest), che la spesa complessiva del federalismo «a Costituzione invariata» potrebbe aggirarsi sui 35 mila miliardi. Il sistema rimarrà costoso e ingombrante, e bisognoso di drenare risorse con trattamenti retributivi più vantaggiosi rispetto alla esautorata burocrazia statale, per alimentare se stesso. Così, il nuovo sistema sarà tale per cui non solo non sarà pensabile la riduzione della pressione fiscale, ma, anzi si tenderà a richiedere nuovi afflussi finanziari, magari denominati «federalismo fiscale». Più correttamente, si dovrebbe, quando ci si dispone ad attuare questo «federalismo», creare le precondizioni di indipendenza della burocrazia regionale dalla classe politica, e preoccuparsi di migliorarne il livello tecnico. È noto, ma sottaciuto, che le burocrazie regionali sono per lo più state reclutate per cooptazione politica e che il loro livello di tecnicismo e di attaccamento alla legalità è di gran lunga inferiore alla burocrazia statale.

Lo sconfitto è il cittadino. Lo stesso vale in tema di controlli, che hanno la funzione di garantire da abusi e discriminazioni: se la loro abolizione sugli atti degli enti locali non coincide con l'istituzione di nuove ed efficaci forme di verifica, lo sconfitto non è il centralismo, quanto il negletto cittadino, costretto a finanziare una spesa pubblica esplosiva, in molti casi illegittima o inutile. Il punto è che, sotto l'espressione «sussidiarietà« si intendono due ben distinte opzioni, antitetiche tra loro: se da un lato, con la sussidiarietà «verticale» ci si riferisce alla mera redistribuzione sull'asse centrale-locale di compiti che restano pur sempre pubblici, da un altro, con la sussidiarietà «orizzontale» si dovrebbe avviare un processo di cessione di territori al privato, cioè di autentica liberalizzazione. Ma la sussidiarietà «orizzontale» è ben poco perseguita: se si guarda alle sue esplicazioni, esse appaiono poca cosa, se non per la creazione di spazi a veste privata ma a sostanza ancora ampiamente pubblica, come è in tema di privatizzazione delle aziende di servizi pubblici locali o di esternalizzazione di funzioni pubbliche (campi in cui la pervasività pubblicistica, lungi dal demordere, persiste ostinatamente mediante la previsione di società miste persino per attività dismesse). L'opzione è tutta a favore della sussidiarietà verticale, come mostra l'enorme previsione di trasferimenti di compiti al livello locale, poco compensata dalla cessione a privati di attività pubbliche, se non come outsourcing politicamente controllabile. Preferenza, questa, che denuncia il persistere di un'ottica pubblicistica dalla quale è tacitamente rimosso l'obiettivo di un'autentica liberalizzazione.