Mi occuperò in questa sede degli aspetti politici dell’integrazione europea, nella convinzione che questi aspetti abbiamo molto a che fare anche con le dinamiche economiche: ne sono influenzati, e a loro volta le influenzano. L’ipotesi che vale la pena di esplorare è la seguente: l’integrazione europea ha superato ormai una sorta di punto di non ritorno al di là del quale è impossibile evitare che il tasso di conflittualità fra gli Stati europei sia assai elevato, comunque molto più elevato che nel passato, quando il livello di integrazione economica e istituzionale era inferiore. In altri termini, l’integrazione tra le economie e i sistemi sociali e istituzionali europei ha raggiunto un livello tale da fare crescere enormemente la vulnerabilità (i danni che con i loro comportamenti possono reciprocamente infliggersi) di tutti i Paesi coinvolti, e l’aumento di vulnerabilità alimenta la conflittualità. È un aspetto importante - che definirò «interno» - di quella che appare (e, per certi versi, è realmente) l’attuale crisi dell’Unione (c’è anche un aspetto esterno, di cui parlerò poi, che riguarda soprattutto il rapporto con gli Stati Uniti). Il problema può anche essere descritto in questi termini: per un lungo periodo, con contraddizioni, fasi di stallo, eccetera, c’è stata complessivamente una forte congruenza, una sicura compatibilità tra gli obiettivi nazionali dei vari Stati e lo sviluppo dell’integrazione. L’integrazione è progredita perché agli Stati conveniva. Senza dubbio, c’erano anche gli ideali. Però, se non ci fossero state anche forti convenienze nazionali il processo di integrazione si sarebbe arrestato. È stato questo il miracolo che ha consentito di dare vita a questa cosa strana così difficile da classificare (tanto è vero che noi politologi siamo normalmente in imbarazzo quando dobbiamo decidere che cosa sia il sistema politico dell’Unione europea, e in genere ci rifacciamo al Sacro romano impero e ad altre istituzioni del passato, ma senza apportare molto di nuovo alla comprensione). L’elevato livello di integrazione oggi raggiunto da una parte, e una serie di fattori esterni - che riguardano soprattutto il rapporto con gli Stati Uniti - dall’altra, hanno alla fine innescato una crisi difficile da gestire, e sui cui sbocchi, non essendo un indovino, non ho, naturalmente, molto da dire. Penso però che si possa dire qualcosa sul «perché» siamo arrivati a questo punto.
Occorre partire dalla storia. La storia ci dice che l’Europa comunitaria, soprattutto durante la guerra fredda, ma anche nella fase immediatamente seguente, è stata soprattutto due cose: prima di tutto, un «affare», una grande convenienza per gli Stati coinvolti; e, in secondo luogo, ciò che un politologo, Karl Deutsch, tanto tempo fa, definì una «comunità pluralistica di sicurezza». Da un lato, l’Europa è stata un grosso affare per tutti i Paesi coinvolti - i sei prima, i dodici e poi i quindici (non sappiamo ancora se resterà un «affare» anche nell’Europa a venticinque).
Conveniva fare parte dell’Europa, del suo grande mercato, stimolava lo sviluppo di tutti i Paesi coinvolti. Senza questa fortissima convenienza economica, lo sappiamo tutti, l’integrazione europea sarebbe finita molto presto. E ciò spiega anche l’effetto calamita che l’Europa ha esercitato su tanti Paesi confinanti - nulla ha più successo del successo (la Gran Bretagna rifiutò di fare parte dei soci fondatori, ma poi il successo dell’integrazione, un successo molto rapido, la costrinse a modificare il suo atteggiamento). Naturalmente, non era tutto oro quello che luccicava - si pensi al caso della politica agricola europea. La politica agricola europea è stata certo un successo dell’Europa, ha assicurato stabilità, garantendo il consenso di settori strategici della società europea. Però, ha comportato anche grandi costi, trattandosi di una politica protezionistica che al tempo stesso danneggia i consumatori europei nonché l’immagine dell’Europa (le ha procurato una pessima reputazione presso i Paesi in via di sviluppo colpiti e danneggiati dal protezionismo agricolo europeo). Nel complesso, comunque, i benefici dell’integrazione sono stati tanti per quasi tutti gli europei. Il secondo aspetto, altrettanto importante, è che la comunità europea era anche una comunità di sicurezza, intesa come un luogo in cui la guerra come strumento di risoluzione delle controversie è bandita. Il punto cruciale, naturalmente, riguardava la definitiva pacificazione dei rapporti franco-tedeschi, l’eliminazione di ogni residuo valore strategico-militare dei confini fra la Francia e la Germania. Si è trattato di un vantaggio immenso, ancorché non quantificabile, per lo sviluppo delle società europee. Durante la guerra fredda l’Europa era un sottoinsieme della più ampia comunità di sicurezza euroatlantica, protetta e garantita dagli Stati Uniti. Oggi si tende spesso a dimenticare che gli Stati Uniti furono, nella prima fase dell’integrazione, il principale sponsor dell’unificazione europea, furono la «élite esterna», come la definì negli anni Sessanta il sociologo Amitai Etzioni, che promosse e stimolò il processo. In funzione anti-sovietica, naturalmente. Con la fine della guerra fredda, non tutto cambia, ma molte cose sì. Il cambiamento più importante riguarda l’accelerazione, con Maastricht, del processo di integrazione. Il calcolo dei governi europei è che con la fine della contrapposizione tra Stati Uniti e Unione Sovietica e con l’unificazione tedesca, o si fa un salto di qualità sotto il profilo dell’integrazione oppure il processo rischia di arrestarsi a causa del cambiamento radicale di tutto il contesto internazionale. Così nasce il progetto che porterà all’euro, e questo progetto, a sua volta, sarà il volano di un’integrazione che subisce una fortissima accelerazione in molti campi negli anni Novanta. In giro per l’Europa, e anche in Italia, in moltissimi dipartimenti di scienze sociali (i cui ricercatori, fino ad allora, a schiacciante maggioranza, si erano sempre disinteressati dell’integrazione europea) si comincia a studiare, in tutti i suoi aspetti, il processo di europeizzazione delle diverse istituzioni nazionali (per esempio le regioni, gli enti locali, eccetera). È un segno evidente che l’integrazione, ormai, tocca ogni aspetto delle società europee e nessuno può più permettersi di ignorarne gli effetti.
Come e perché si passa da quella che negli anni Novanta sembra una corsa inarrestabile verso l’integrazione all’attuale situazione di blocco e di conflittualità diffusa all’interno dell’Unione? Come e perché l’Europa perde la spinta propulsiva, e prima ancora che si realizzi l’allargamento (il passaggio all’Europa a venticinque) appare già in panne, col motore bloccato? Si possono dare varie risposte. Ad esempio, una spiegazione che fa leva su fattori congiunturali punta l’indice sulle caratteristiche dei principali governi europei del momento: il governo Schroeder, il governo Blair, la presidenza Chirac, il governo Berlusconi, e così via. Naturalmente, i fattori contingenti contano, però non possono essere trascurati alcuni importanti nodi strutturali. Sembra infatti che siano venuti al pettine, contemporaneamente, tutti i nodi irrisolti della costruzione europea e che sia questo a fare della crisi dell’Unione una crisi strutturale, e non congiunturale, anche se certamente aggravata da molti fattori congiunturali. La prima osservazione da fare riguarda i limiti dimostrati dall’approccio - il funzionalismo - che è stato dominante nell’integrazione europea e che è stato importantissimo per farla decollare (se non fosse stato per il realismo dei cosiddetti funzionalisti non saremmo mai arrivati dove siamo arrivati). Il funzionalismo era la dottrina, poi tradotta in pratica con la Comunità del carbone e dell’acciaio, con il Mercato comune e così via, che diceva: «Volete l’integrazione politica? Bene, dovete allora, prima di tutto, trovare il modo di favorire, passo dopo passo, un gradino alla volta, l’integrazione economica. L’integrazione economica, a sua volta, creerà una pressione sempre più forte a favore di un’integrazione in altri campi (ad esempio, favorirà un’armonizzazione dei sistemi giuridici europei) e alla fine di questo lungo percorso si verificherà il tanto auspicato spill over, ossia il passaggio all’integrazione politica». Questo dicevano sostanzialmente i funzionalisti, e questo è stato il metodo molto pragmatico mediante il quale si è costruita l’attuale Unione. Ed è proprio grazie al metodo funzionalista che noi oggi ci confrontiamo con questa strana cosa che è l’Unione e che ha dato tutti i benefici che sappiamo ai Paesi europei. Man mano che l’integrazione procede, però, ci si accorge che il momento dello spill over, del travaso dall’integrazione economica all’integrazione politica, non si avvicina, come avevano immaginato i funzionalisti ma si allontana, o sembra allontanarsi. Più l’integrazione avanza più cresce la vulnerabilità e, quindi, la conflittualità, il conflitto fra interessi nazionali divergenti all’interno dell’Unione. Alcuni anni fa, uno studioso tedesco, Fritz Scharpf, aveva fatto una distinzione che a me pare tuttora utile per capire il processo di integrazione. Aveva detto che bisogna distinguere tra integrazione negativa e integrazione positiva. L’integrazione negativa procede eliminando gli ostacoli all’integrazione, togliendo i dazi, le barriere, e così via; l’integrazione positiva, invece, implica molto di più che l’eliminazione di ostacoli, richiede politiche attive e impositive. Secondo Scharpf l’Unione è stata un grande successo dal punto di vista dell’integrazione negativa: è riuscita a eliminare nel corso del tempo moltissimi ostacoli all’integrazione. Ha avuto invece molto meno successo sotto il profilo dell’integrazione positiva. La spiegazione di Scharpf era persuasiva: l’integrazione negativa ha avuto successo perché è stata fondamentalmente affidata agli automatismi dell’Unione - alla sua burocrazia centrale, la Commissione, la Corte europea, e così via. L’integrazione positiva, invece, richiede ogni volta decisioni politiche - richiede cioè l’intervento del Consiglio europeo, del Consiglio dei ministri, richiede mediazioni e compromessi tra i governi nazionali, e ciò è molto più difficili da realizzare.
Vediamo rapidamente alcuni problemi aperti che rendono molto difficoltosa la condizione attuale dell’Unione. Un primo problema riguarda il fatto che sono sempre più scoperti i conflitti su scopi e identità dell’Unione. Nell’epoca del funzionalismo trionfante, quando il livello d’integrazione era minore, queste issues rimanevano allo stato latente. Il successo del funzionalismo è stato anche quello di avere neutralizzato, o sterilizzato politicamente, per un lungo periodo di tempo (con l’eccezione però della crisi politica innescata dal gollismo negli anni Sessanta), le potenziali divisioni su scopi e identità. Sotto il profilo degli scopi, è sempre stata a tutti ben presente la circostanza per cui non esisteva, e non esiste, alcun accordo fra le classi dirigenti dei diversi Paesi europei sulla meta finale del processo. Si diceva: ci imbarchiamo e poi si vede. Questo disaccordo di fondo è rimasto e, ad esempio, sta pesando sull’atteggiamento britannico - prevalentemente ostile, a leggere i sondaggi - sul cosiddetto trattato costituzionale. Ma non c’è solo il disaccordo fra la Gran Bretagna, tradizionalmente ostile a progetti di sovranazionalità, e gli altri Paesi. Il ventaglio delle posizioni è assai più articolato, così articolato, in realtà, da rendere caricaturale e del tutto inadeguata alla comprensione delle divisioni in atto la tradizionale distinzione tra euroscettici ed euroentusiasti. In realtà, a dettare i diversi atteggiamenti, oggi come in passato, sono le aspettative di ciascun singolo governo, con riferimento alla propria posizione contrattuale rispetto agli altri attori. Si badi che il disaccordo non riguarda solo o tanto gli scopi «finali», ultimi, del processo di integrazione (il che non sarebbe di per sé necessariamente grave: sarà comunque la storia futura, nella sua complessità e imprevedibilità, a determinare gli esiti finali del processo) ma anche le cosiddette «tappe intermedie», i passi da compiere nell’immediato futuro. Altrettanto grave è la questione dell’identità. Ha osservato Joseph Weiler, che è uno dei massimi studiosi dell’integrazione europea, in un bel libro dedicato all’Europa cristiana, che tutta la discussione sul problema della radici giudaico-cristiane e la scelta alquanto imbarazzata di escludere ogni riferimento a esse nel preambolo del trattato costituzionale, rivelano una sorta di afasia identitaria dell’Europa, una sua incapacità di fare i conti con la propria storia millenaria e, per diretta conseguenza, un’incapacità di definire la propria stessa identità. La questione delle radici giudaico-cristiane è stata essenzialmente trattata come una faccenda che riguardava i rapporti diplomatici fra l’Unione e le Chiese cristiane, ma naturalmente non era così, riguardava e riguarda invece i rapporti dell’Europa con se stessa. La questione irrisolta dell’identità, peraltro, è strettamente legata alla questione dei confini dell’Europa. Su questo punto mi limito a un’osservazione. Alcuni hanno detto: il problema delle radici giudaico-cristiane non può essere risolto citandolo esplicitamente nel preambolo, e quindi facendo questo forte riferimento alla tradizione europea, perché ciò escluderebbe la possibilità che Paesi di religione non cristiana entrino nell’Unione. Ma il bizzarro paradosso è che il Paese che più si è opposto all’introduzione nel preambolo del riferimento alle radici giudaico-cristiane è quella stessa Francia che non vuole, in questo momento, la Turchia dentro l’Unione, mentre i Paesi che si richiamano alle radici giudaico-cristiane sono anche, per lo più, favorevoli all’ingresso della Turchia.
Mancando un qualsivoglia accordo di fondo sugli scopi e sull’identità diventa naturalmente difficile costruire il famoso e da tutti invocato demos europeo. Come crearlo se le classi dirigenti risultano incapaci di dire parole chiare sull’identità europea e non sanno cercarne i materiali costitutivi nella storia comune dell’Europa? Ambiguità e vaghezza degli scopi dell’integrazione e afasia identitaria hanno ripercussioni pesantemente negative sulla legittimità del processo di integrazione. Sappiamo che sono già una decina, o poco meno, i governi europei che hanno deciso di seguire l’esempio di Blair - cioè sottoporre a referendum il trattato costituzionale. Non è affatto improbabile che in diversi Paesi la risposta dell’elettorato risulti negativa. E se ci sarà un giudizio negativo esso non riguarderà gli aspetti tecnici della cosiddetta costituzione; sarà un giudizio negativo sull’Europa, per come essa è fatta e per come è percepita dagli elettori. A questi fattori aggiungerei diversi altri elementi di divisione, se non di vera e propria incompatibilità, che sono emersi o, per lo meno, sono diventati più visibili di quanto non fossero in precedenza, quando il livello di integrazione economico-sociale e istituzionale era inferiore. Questi fattori hanno congiurato nel favorire lo stallo in cui l’Unione versava, alla vigilia dell’allargamento, e continuano a favorirlo ora che l’allargamento è stato fatto. C’è, prima di tutto, la difficoltà, se non l’impossibilità, di armonizzare le diverse tradizioni politico-costituzionali: lo statalismo francese, il federalismo tedesco, il parlamentarismo britannico e tutte le varianti e le possibili combinazioni delle tre tradizioni che troviamo in giro per l’Europa. In secondo luogo, c’è lo stallo rappresentato dalla sempre più difficile coesistenza fra il tradizionale dirigismo economico francese e il liberalismo economico britannico. C’è poi la frattura, drammaticamente esplosa in coincidenza con la guerra in Iraq, che riguarda il rapporto con gli Stati Uniti. I governi europei pensano diversamente al futuro dell’Europa in rapporto all’alleato americano e quindi pensano a ruoli molto diversi per l’Europa nella politica mondiale. Alcuni, velleitariamente (il generale Carlo Jean ha scritto su questo argomento pagine molto efficaci) pensano che sia ormai possibile per l’Europa svolgere un ruolo mondiale (quelli che lo pensano, naturalmente, immaginano, in realtà, che il «loro» Paese possa essere la guida dell’Europa) e, addirittura, controbilanciare il potere degli Stati Uniti. Sul realismo o meno di questa ipotesi lascio il giudizio agli esperti militari. Contrariamente a quanto altri ritengono, non penso che, quale che sia l’evoluzione futura della vicenda irachena, la frattura che è emersa sulla guerra all’interno della comunità euro-atlantica e fra i Paesi europei, possa essere facilmente riassorbita. Non c’è solo il caso della Gran Bretagna; sembra assai difficile, ad esempio, che le nuove democrazie dell’Europa dell’Est, nonostante l’ingresso nell’Unione, cessino di contare, per la propria sicurezza, più sugli Stati Uniti che su Francia e Germania (a riprova del fatto che le memorie storiche contano). Si considerino poi le conseguenze delle divisioni europee sulla guerra in Iraq. È noto che sono le guerre soprattutto a forgiare le unificazioni politiche o ad affossarne definitivamente o per lunghi periodi di tempo, la possibilità. L’Europa, per ragioni che qui non importa ricordare, si è trovata divisa di fronte a questa prova. Credo che sospetti e rancori reciproci rimarranno a lungo fra noi europei, quale che sarà la futura evoluzione del conflitto in atto.
L’ultimo aspetto che citerò riguarda la questione del governo dell’Unione. Il famoso asse franco-tedesco è ancora in grado di reggere nell’Europa a venticinque? Oppure, il nuovo governo di fatto dell’Europa sarà il direttorio, il rapporto triangolare fra Francia, Germania, Gran Bretagna? Nessuna di queste due ipotesi di governo appare convincente. Non è convincente l’ipotesi del direttorio perché la Gran Bretagna si trova, a causa degli orientamenti fortemente anti-Unione di una parte della sua opinione pubblica, con un piede dentro e un piede fuori dell’Unione. Difficilmente la Gran Bretagna, se resterà fuori dall’unione monetaria, potrà esercitare un grande peso sulle decisioni europee. Inoltre, i motivi di conflittualità tra i tre Paesi sono più numerosi dei motivi di concordia. Certo, potranno esserci molti vertici a tre per dare un effimero lustro a politici che spesso sono in difficoltà all’interno dei loro Paesi (come Schroeder e Blair in questo momento) ma difficilmente ciò determinerà la formazione di un nuovo governo informale dell’Unione. Anche perché, come è noto, i giochi a tre tendono a essere abbastanza instabili e, alla fine, in genere, due si alleano contro il terzo e cercano di estrometterlo dal gioco. L’asse franco-tedesco, per parte sua, che futuro ha? Nessun futuro, o un futuro assai incerto, secondo chi scrive, a meno che la Germania non ricominci a svolgere un ruolo propulsivo in Europa. Io credo che il problema del governo dell’Europa riguardi essenzialmente la Germania, cioè la tendenza della Germania a un ripiegamento e a una non assunzione dei compiti ma anche degli oneri della leadership in Europa. La Germania, durante la vicenda irachena, si è appiattita sulla Francia, e quindi non ha garantito quello che un tempo veniva garantito proprio dalla Germania nel suo rapporto con la Francia gollista: un qualche equilibrio che tenesse a freno le ambizioni francesi di egemonia sull’Europa, oltre a tenere a freno il tradizionale anti-americanismo della Francia. La Germania, in questa fase, non è stata in grado di farlo e, non facendolo, ha anche dato la sensazione di non avere più capacità e volontà di svolgere un ruolo di leadership in Europa. Se non che, quale altro Paese, se non la Germania, potrebbe realisticamente svolgere quel ruolo? Questo a me sembra il più grande problema che ha di fronte l’Europa. Si pensi al tentativo tedesco di ottenere un seggio permanente nel Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite. Se un governo tedesco riuscisse a strappare per la Germania il seggio permanente verrebbe certamente applaudito dall’opinione pubblica tedesca ma, di sicuro, questo sarebbe un nuovo segnale del disinteresse della Germania a esercitare la leadership nell’Unione: una Germania che puntasse a guidare l’Europa, infatti, dovrebbe chiedere un seggio per l’Unione europea rafforzando così il proprio prestigio e la propria influenza su tutti quei Paesi europei che, per ragioni storiche, sono esclusi dal controllo di un seggio permanente nel Consiglio di sicurezza. In Europa c’è oggi un vuoto di leadership che verrà superato, se lo sarà, solo quando ci sarà un chiarimento all’interno della classe dirigente tedesca su cosa la Germania voglia davvero fare di se stessa in Europa e, quindi, dell’Europa nel mondo. Concludo. Se non ci sono - e io credo proprio che non ci siano - le condizioni per una maggiore integrazione politica a breve termine, continueremo almeno a essere ciò che siamo stati in passato, ossia business più comunità di sicurezza? Il business, per la verità, è in forse senza profonde riforme strutturali che però gli elettorati europei al momento non sembrano affatto gradire: chi tenta riforme viene punito, in questo momento, dagli elettori in Europa, e ciò fa sì che i più ambiziosi programmi, come quello di Lisbona, restino sulla carta. La comunità di sicurezza invece è acquisita, e questo è certamente il fatto più positivo di tutti, ma la sicurezza di ciascun Paese europeo è messa sotto scacco o, per lo meno, sotto pressione, dalla natura delle nuove minacce. Se non intervengono fatti nuovi che modifichino il trend, ci si può aspettare un forte indebolimento della credibilità dell’Unione, una crescita delle tentazioni di ciascuno a fare da sé, e un declino di quella propensione al compromesso che nei suoi momenti peggiori ha sempre salvato l’integrazione europea. In queste condizioni, l’idea che l’Unione possa svolgere, in tempi relativamente brevi, un ruolo positivo per l’equilibrio mondiale appare, francamente, assai poco plausibile.