settembre 2000 - liberal bimestrale
Da diverso tempo è in atto un sostanziale ripensamento da parte dei politici sul ruolo della politica economica e sull’assetto istituzionale delle autorità che hanno il compito di realizzarla. I fondamenti teorici e le motivazioni storiche di tale ripensamento sono piuttosto chiare agli economisti. Meno chiare risultano invece a molti politici, i quali tendono spesso a incanalarsi senza esitazioni e con opportunismo nel flusso del pensiero dominante. Eppure, per alcuni aspetti, questo ripensamento ha il sapore della riscoperta, più che del ritorno, del contributo essenziale dell’analisi economica neoclassica, come caposaldo della costruzione teorica del sistema economico. Sul piano del pensiero economico, tale riscoperta ha dovuto far ricorso a progressi teorici fondamentali quanto recenti, come lo sviluppo della teoria delle aspettative razionali e della teoria dei giochi. Sul piano della storia della politica economica, il ripensamento è stato stimolato dalla perdita di efficacia della politica economica e dai disequilibri di finanza pubblica, conseguenza di un’interpretazione estrema, e favorevole a interessi di tipo elettorale, delle policy implications del pensiero keynesiano. Ma se queste motivazioni della riscoperta possono risultare chiare all’economista teorico o agli altri addetti ai lavori, e oscure al politico, non si può non rimproverare alla politica contemporanea una conoscenza piuttosto scarsa di come nella dinamica della politica nazionale dell’immediato dopoguerra fossero già presenti proprio elementi del dibattito contemporaneo, e di come la politica economica di quegli anni fosse condotta con la grande preoccupazione di salvaguardare l’efficacia e l’indipendenza dell’azione delle autorità, nel rispetto di un sostanziale equilibrio di finanza pubblica. Un tema questo i cui termini suonano straordinariamente attuali e che porta alla rivalutazione di due protagonisti centrali della politica e dell’economia italiana di quegli anni. Luigi Einaudi e Alcide De Gasperi, anche se esponenti di primo piano di tradizioni con radici in parte diverse, quella liberale il primo e quella cattolico-liberale nella tradizione di Luigi Sturzo il secondo, emergono sopra gli altri per lungimiranza ed equilibrio e, alla luce di quanto appena detto, il loro pensiero appare oggi più che mai attuale. In questa sede cercheremo di evidenziare solo alcuni esempi di tale modernità, allo scopo di indurre il lettore a ritenere come spesso la risposta a grandi quesiti del mondo contemporaneo, apparentemente di difficile soluzione, possa essere ispirata proprio dalle riflessioni di grandi uomini del passato che, per la forza della loro ragione o della loro indipendenza, hanno avuto la capacità di ampliare la prospettiva, giungendo a indicare linee guida che riemergono oggi ancora valide e attuali. Gli esempi di questa attualità sono innanzitutto la visione di politica economica nel difficile periodo del dopoguerra, quando l’urgenza della ricostruzione, le difficoltà della situazione sociale del Paese e un pericoloso mix di inflazione e disoccupazione mettono a dura prova le capacità di intervento dei policy makers. Un secondo esempio è la posizione di Einaudi di fronte alle necessità di ristrutturazione del nostro sistema industriale e all’opportunità di aumentarne il grado di concorrenza. Un ultimo esempio, è il pensiero di Einaudi e di De Gasperi sull’integrazione economica e politica in Europa, e sulla scelta atlantica sia in materia di principi economici che quale alleanza politico-militare.

La visione di politica economica
È sulle politiche di lotta alla disoccupazione che, a partire dal 1945, si consuma la rottura fra i moderati e la sinistra all’interno dei governi di unità nazionale guidati da De Gasperi. Da questa rottura avrà origine un lungo periodo di esecutivi monocolore o di centro le cui politiche creeranno le condizioni, a partire dalla seconda metà degli anni Cinquanta, per il cosiddetto miracolo economico. Dopo la conclusione del conflitto, l’aumento incontrollato della liquidità, anche da parte degli alleati, e la monetizzazione eccessiva del debito (prima del rafforzamento della sua autonomia, merito di Einaudi e Menichella, la Banca d’Italia era in quegli anni ostaggio del Tesoro) avevano indotto una forte dinamica dei prezzi e alimentato aspettative di ulteriore inflazione. Per contenere la liquidità e invertire le aspettative, i comunisti (Soccimarro è ministro delle finanze) propongono imposte sul patrimonio e sui profitti e manovre di controllo del tasso di cambio. La resistenza di Einaudi, ancora a capo di via Nazionale, e del primo ministro, evita l’adozione di tali provvedimenti, che avrebbero probabilmente depresso l’accumulazione di capitale e le prospettive di crescita della capacità di offerta. Peraltro, sono presumibilmente proprio i limiti all’offerta di beni di prima necessità ad alimentare l’inflazione, in presenza di una scarsa utilizzazione del fattore lavoro. Nondimeno, fino al governo di centro del 1947, il confronto è serrato e la dinamica inflazionistica ne risente direttamente. Quando agli inizi del 1946 la politica monetaria diviene moderatamente espansiva, la maggiore liquidità a disposizione delle imprese viene destinata soprattutto alla formazione di scorte e a investimenti immobiliari, piuttosto che a impieghi produttivi. Trova cioè conferma una perplessità che Einaudi ha modo di esprimere più volte circa il diffondersi di paradigmi keynesiani: per l’economista italiano la liquidità bancaria non è direttamente collegata al risparmio, in quanto eccessi di offerta di moneta possono tradursi immediatamente in tensioni sui prezzi, se non accompagnati da un aumento dell’accumulazione e quindi della produzione. Con il suo linguaggio colorito Einaudi diceva che non bisognava scambiare «conigli per lepri». Inoltre, relativamente a politiche di aumento indiscriminato degli investimenti pubblici Einaudi è scettico, se non contengono «alcuna indicazione sui metodi con i quali si può riuscire a ottenere una premessa prima per i maggiori investimenti, ossia l’incremento di risparmio». Il disavanzo pubblico «non vuol dire invero altro che maggiori richieste fatte dal Tesoro al mercato. Quindi diminuzione del risparmio disponibile per investimenti». Viceversa, ragionando delle politiche per superare la crisi tedesca del 1933, che porteranno al fenomeno tristemente famoso dell’iperinflanzione, Einaudi le definisce «uno sforzo imponente per ristabilire un equilibrio rotto»; rotto a causa delle rigidità e dei vincoli creati dagli uomini come ripari alle alee troppo rischiose. Queste trincee scavate nel mercato alla fine «uccidono la divisione del lavoro, isteriliscono la terra e scemano la produzione».
A questo quadro si aggiunge l’aggravamento del bilancio dello Stato causato dalle enormi spese per la ricostruzione. Ciò induce il governo a lanciare emissioni specifiche di debito a lungo termine. Un altro forte scontro si consuma in quegli anni sul fronte delle relazioni fra le parti sociali, all’interno del quale si alternano tregue sindacali volte ad atteggiamenti cooperativi e offensive per il riconoscimento dei consigli di gestione nelle fabbriche. Di fronte a queste minacce, solo la determinazione associata a un forte senso di moderazione e di equilibrio che ispira la condotta politica di De Gasperi a tutti i livelli, e in particolare a livello economico, potrà portare il Paese al superamento della difficile fase di instabilità. Nel suo governo del 1947 entra anche Einaudi a guidare il Bilancio. Subito viene varata una drastica manovra di stabilizzazione. Per il controllo del credito, la Banca d’Italia introduce l’obbligo di riserva sulla crescita dei depositi e aumenta il tasso ufficiale di sconto. La stretta creditizia è molto forte e provoca una rapida contrazione delle aspettative di inflazione, aprendo la strada a una stabilità monetaria che favorirà la formazione del risparmio e il suo trasferimento verso impieghi produttivi. L’aumento della spesa pubblica viene contenuto. Sul fronte delle entrate, anche se il progetto di imposta patrimoniale viene varato, nella sostanza esso rimane di portata estremamente limitata; De Gasperi spinge il ministro Corbino all’aumento della tassazione ordinaria, senza quindi misure discriminatorie che avrebbero appesantito l’impresa privata. Si favorisce il credito industriale di emanazione pubblica e si innescano politiche industriali di riequilibrio pubblico/privato che non solo consentiranno di ridimensionare e riconvertire nella produzione civile i gruppi cresciuti sull’onda della congiuntura riarmista, ma apriranno anche la strada a nuove figure di intraprendenti manager-politici, come Mattei e Sinigaglia. In quegli anni De Gasperi riesce a guadagnarsi la fiducia del sistema privato di impresa, preservando i progetti di stabilizzazione monetaria di Einaudi e Menichella, e favorendo il profitto e la formazione del risparmio. Gli imprenditori accettano un progressivo sforzo del governo per risolvere gli urgenti problemi sociali del paese e, quindi, il relativo aumento della tassazione. Solo la figura autorevole di De Gasperi in quegli anni di grandi difficoltà può fungere da garante in un così difficile compromesso. Questo schema di «capitalismo temperato» non viene scalfito neanche negli anni successivi, quando con Fanfani e La Pira (sesto e settimo governo De Gasperi) gli schemi keynesiani iniziano a pervadere la politica fiscale. Questo non significa che né a Einaudi, né tantomeno a De Gasperi non stesse a cuore la tutela delle fasce più deboli della società. I due grandi statisti avevano al riguardo una visione convergente di liberalismo sociale, per cui le fondamenta del welfare state risiedevano solo in un sano e armonioso sviluppo del sistema economico. Le politiche governative di quegli anni ci suggeriscono che i germi di una via italiana all’economia sociale di mercato erano già presenti, e che il nostro Paese, se avesse saputo rimanere sulla via tracciata da De Gasperi, avrebbe probabilmente beneficiato di uno sviluppo sociale ed economico comparabile a quello della Germania federale. Invece l’Italia ha incredibilmente mancato quell’occasione; la storia dei decenni Settanta e Ottanta ci insegna che quelle idee sono degenerate in una gestione consociativa del potere e degli equilibri sociali, tanto che il dibattito sulla «riscoperta» dell’economia sociale di mercato è proprio di questi ultimi mesi.

La visione di politica industriale e di concorrenza
Sul fronte degli interventi a favore del mercato, Einaudi ha una concezione estremamente moderna, che cozza con quella che sarà la politica dei monopoli pubblici fino agli inizi degli anni Novanta. Così, ad esempio ragionando di ferrovie afferma che «alla lunga l’azienda ferroviaria se vuole sopravvivere senza essere causa di troppo gravi sacrifici per i contribuenti, il che vuol dire senza troppo spreco di lavoro umano, deve tener conto del passaggio dallo stato di monopolio allo stato di concorrenza». Einaudi lascia intravedere l’importanza di un concorrente potenziale per disciplinare il monopolista pubblico, anticipando una concezione che sarà formalizzata diversi anni più tardi nella teoria dei mercati contendibili e che gli Stati Uniti adotteranno come linea guida della loro politica di deregolamentazione nei settori monopolistici solo a partire dagli anni Ottanta, mentre le misure di semplificazione amministrativa e di aumento dell’efficienza della Pubblica amministrazione italiana sono fatti di questi giorni. Da presidente della Repubblica, Einaudi caldeggia l’adozione da parte del Parlamento di una legge antitrust, per la quale suggerisce di «tenere sotto gli occhi i regolamenti di altri Paesi», sottolineando l’importanza di «scoprire e dimostrare l’esistenza di atti aventi caratteristiche economiche reputate contrarie all’interesse generale». Estremamente attuale è inoltre la consapevolezza che «molta parte della legislazione vigente e dell’opera, consapevole o no, dell’amministrazione italiana è precisamente rivolta a porre le condizione nelle quali fioriscono i monopoli». È noto che l’Italia si è dotata di una legislazione antitrust solo nel 1990.

La visione sull’integrazione europea e la scelta atlantica
Occorrono le menti illuminate e il coraggio dato dall’indipendenza di De Gasperi e di Einaudi, che diventerà presto capo dello Stato, per concepire l’importanza che i programmi internazionali di liberalizzazione commerciale (il Gatt è del 1948 e la Ceca nasce nel 1951) hanno per l’Italia e la rilevanza strategica della nostra partecipazione. La proiezione internazionale della nostra politica è in quegli anni fortissima. In Europa, il dialogo che porterà nel 1957 alla creazione della Comunità economica europea e alla firma del trattato a Roma viene avviato da questi due grandi protagonisti, dotati di un indiscusso status nel contesto internazionale. Einaudi è fra i primi a comprendere come il piano di Schuman, al quale si fa risalire la nascita del processo di integrazione europea giunto quest’anno al suo cinquantesimo anniversario, abbia una portata strategica fondamentale nel dare all’Europa la stabilità politica di cui ha bisogno. A lui è immediatamente chiaro che l’asse portante corre fra Parigi e Berlino e che la partecipazione della Gran Bretagna avrebbe creato più problemi di quanti non ne avrebbe risolti. Egli afferma con chiarezza queste sue idee, perché sostenuto dalla forza della ragione, senza le cautele o le retoriche diplomatiche a cui i politici di oggi ci hanno abituati. La modernità della sua concezione quando si riferisce, da presidente della Repubblica, ai benefici del libero mercato dell’acciaio è impressionante, tanto da far sorgere parecchi dubbi sulla dimensione dei progressi che l’integrazione europea ha compiuto nei suoi cinquant’anni di vita. Se quanto occorreva fare era già così chiaro negli anni Cinquanta, è ragionevole considerare un successo il fatto che a tutt’oggi quanto auspicato è stato realizzato solo in parte?
La visione di De Gasperi è più politica e volta a ritagliare all’Italia un ruolo di protagonista nello scenario europeo in evoluzione. Il dialogo con i partner viene instaurato in modo chiaro e, grazie a questo, l’Italia accede agli aiuti del Piano Marshall, dai quali dipenderà anche il risanamento dell’economia interna e l’allentarsi delle pressioni di politica economica antinflazionistica sulla disoccupazione. L’atteggiamento del governo italiano, sospettoso nelle prime fasi, diviene estremamente deciso a partire dal 1948, favorito dai risultati delle elezioni politiche, che affrancano l’azione di governo dai condizionamenti delle sinistre interne. De Gasperi è uno dei pochi a comprendere che il momento è cruciale e che ogni esitazione sulla scelta di campo avrebbe escluso dai giochi l’Italia in modo definitivo. Grazie a questa determinazione il nostro Paese può normalizzare lo scenario delle alleanze politiche e militari con il Patto atlantico, evitando il pericolo di esclusione di Italia e Germania, insito negli accordi fra Francia, Gran Bretagna e Benelux. Il Capo del Governo giunge alla personale convinzione della forte consonanza fra cristianesimo e società occidentale e impone con tutta la sua autorità la scelta della collocazione internazionale del Paese. Oggi sappiamo quanto quella scelta sia stata importante e quanto si sia rivelata felice per i nostri destini. Mai un politico italiano è stato così al centro del processo di integrazione europea quanto De Gasperi nei primi anni Cinquanta. Consigliato da Altiero Spinelli, il primo ministro è artefice e architetto del progetto di Comunità europea di difesa (Ced) e dell’idea del suo rapido sviluppo, tramite la creazione di un organismo parlamentare, in una Comunità politica europea. Sappiamo che questo ambizioso progetto è fallito, principalmente a causa della mancata ratifica francese, dovuta alle preoccupazioni circa il riarmo tedesco, e del ritardo con cui anche il nostro Parlamento lo prende in esame, nonostante le ratifiche dei Paesi del Benelux, della Germania e l’appoggio britannico. Probabilmente il ritardo italiano è dovuto alla rapida uscita di scena del politico trentino, anche per motivi di salute. In quegli anni, tuttavia, nessuna figura governativa è in grado di esprimere lo stesso carisma e di sviluppare una visione strategica comparabile sul piano dell’ambizione. Oggi quindi appaiono profetiche le considerazioni che un De Gasperi deluso e disincantato scrive in una delle sue ultime lettere: «…ritengo che la causa della Ced sia perduta e ritardato di qualche lustro ogni avviamento all’unità europea. Che una causa così decisiva e universale sia divenuta oggetto di contrattazione ministeriale…. è proprio spettacolo desolante e di triste presagio per l’avvenire». Tuttavia, l’eredità del progetto di De Gasperi, anche se ridimensionata, è enorme e darà vita al processo di integrazione economica, avviato a Messina nel giugno del 1955, proprio da una delle figure politiche più vicine a Einaudi e a De Gasperi, Gaetano Martino.
Infatti, già nel 1948 Einaudi si interrogava sull’esercito europeo e ne prevedeva l’organizzazione e il finanziamento, ne sottolineava l’importanza in termini di politica internazionale e di strumento di politiche multilaterali per il mantenimento della pace, concludendo che occorreva che gli Stati nazionali rinunciassero completamente alla propria sovranità militare. È chiaro che sulla creazione di una Comunità europea di difesa si poteva costituire un primo nucleo centrale di integrazione politica; sul piano del trasferimento di sovranità, le idee del presidente della Repubblica sono chiare ed espresse senza mezzi termini. Una confederazione europea di stampo intergovernativo sarebbe servita a poco. «Se i rappresentanti si mettono d’accordo, per le questioni minori a maggioranza semplice o qualificata, e per le questioni maggiori all’unanimità, qualcosa pare che si concluda; ma è poco o nulla». Inoltre, «la confederazione priva di mezzi propri, è in balia degli Stati che la compongono». La «Federazione vera non esiste se gli Stati che si uniscono non rinunciano a una parte della loro sovranità». Einaudi sospetta delle cosiddette federazioni funzionali, limitate ad ambiti specifici di competenza, considerandole piuttosto «sforzi che sono prova di buona volontà. A una condizione: che quegli sforzi non stiano a sé, ma suppongano e implichino a scadenza prefissata e breve il passaggio alla federazione politica». Negli ultimi due anni del suo mandato presidenziale, come per De Gasperi, Einaudi non è in grado di alimentare un adeguato dibattito nel Parlamento italiano sulle questioni dell’integrazione politica europea. Oggi in Europa si torna a parlare di Costituzione europea, ma le proposte, tante e confuse, hanno spesso il sapore del compromesso e dello scarso coraggio. Eppure, il contesto politico internazionale è ben più favorevole di quanto non fosse nei primi anni Cinquanta. Forse, gli esempi costituiti dalle parole di Einaudi e dall’azione di De Gasperi dovrebbero oggi indurre negli statisti un atteggiamento più ambizioso e ispirare una visione più ampia e di lungo periodo. Forse, anni di micro-realizzazioni in Europa ci hanno abituato a ragionare in piccolo e una concezione più statica degli assetti internazionali ci induce a pensare che l’Unione europea sia schiava di una sorta di vincolo dello status quo. La debolezza della visione comune in Europa si rivela forse anche nel fatto che gli importanti balzi in avanti, come il Trattato di Maastricht e l’Unione economica e monetaria, sono stati rari e hanno avuto luogo piuttosto per la spinta di personalità politiche paragonabili a Einaudi e De Gasperi, come Helmut Kohl. Sulla scorta del fallimento del progetto di unione doganale italo-francese, Einaudi ritiene che l’unione economica debba seguire l’unione politica, altrimenti si incontrerà sempre l’opposizione di «coloro che preferiscono conservare il monopolio del piccolo mercato attuale piuttosto che affrontare l’incognita dell’adattamento al grande mercato». Tuttavia, «la via d’uscita è solo l’allargamento del mercato» dove «gli interessi dei restrizionisti locali perderanno valore». Da parte sua, De Gasperi ritiene che «l’aspirazione della nuova classe politica italiana è di fare grande l’Italia attraverso il contributo che essa porta alla solidarietà e alla civiltà in Europa, in cui si configura una nuova Patria». Anche queste ultime citazioni confermano l’attualità del pensiero dei due statisti e la grande fertilità delle azioni che sono riusciti a impostare. Purtroppo oggi il dibattito politico è spesso confuso, superficiale e frettoloso; in particolare sulle questioni economiche e di politica internazionale. Questo impedisce che il dibattito si avvantaggi proprio degli insegnamenti di personaggi della levatura di Einaudi e di De Gasperi, che tuttora rappresentano un punto di partenza fondamentale per trarre spunto e incoraggiamento per ulteriori progressi del nostro Paese.