La doppia bocciatura per via referendaria del Trattato costituzionale europeo in Francia e in Olanda, e l’attuale dibattito sulle prospettive finanziarie dell’Unione europea sta rappresentando, secondo molti osservatori, la più profonda crisi istituzionale delle istituzioni comunitarie, una crisi da cui peraltro non sembra facile uscire. Si tratta, a nostro giudizio, di una tesi che va articolata in più dimensioni. Da un lato, vi è la considerazione che numerosi momenti di crisi sono già entrati a far parte della storia; d’altro lato, in questa occasione le origini di tale crisi vanno ricercate più all’interno degli Stati nazionali, piuttosto che nell’ambito delle istituzioni europee, date una serie di ragioni storiche, economiche e istituzionali che cercheremo di delineare in questo contributo. Punto di partenza dell’analisi è la tradizionale ripartizione del percorso di integrazione comunitaria in senso orizzontale (l’allargamento dell’Ue a un numero crescente di Paesi, o widening) e in senso verticale (l’approfondimento delle competenze attribuite dagli Stati membri alle istituzioni europee, o deepening). Da questo punto di vista, è rilevante notare come l’ultimo decennio nel Vecchio Continente sia stato caratterizzato da una maggiore integrazione (moneta unica, politica di sicurezza, politica estera) che ha avuto luogo contemporaneamente a un allargamento ai Paesi dell’Europa centro-orientale. Le ragioni di tale duplice percorso, di portata certamente non ordinaria nella storia dell’integrazione comunitaria, risiedono nella necessità, da parte degli Stati membri, di cercare soluzioni comuni a problemi comuni. In questo senso, si può leggere l’allargamento come la risposta comune data dai Paesi europei ai mutati scenari del post-guerra fredda, mentre moneta e mercato unico rappresentano la risposta comunitaria alle sfide economiche della globalizzazione. Si tratta peraltro di soluzioni che hanno registrato un notevole grado di successo rispetto agli ambiziosi obiettivi che si intendevano perseguire. Da un punto di vista geo-politico, l’entrata nell’Ue dei nuovi Stati membri ha posto le basi per la stabilizzazione di tutta l’area balcanica, dopo le tragedie dello scorso decennio. La Croazia sta per fare il suo ingresso nell’Ue, l’Unione gestisce le operazioni di peace-keeping e institution building in Bosnia e Kosovo, per la prima volta con una presenza militare autonoma in ambito Nato, mentre la politica di stabilizzazione in Serbia e Montenegro sta gradualmente portando anche questo Paese sulla strada dell’integrazione comunitaria. È ben noto inoltre che sono in fase di finalizzazione le procedure per completare l’allargamento a Bulgaria e Romania, oltre che, seppure con tempi ben più lunghi, alla Turchia. Infine, sono anche da tenere presenti le iniziative della «politica di vicinato» sia nei confronti di altri Paesi europei (prevalentemente dell’ex-Unione Sovietica), che di aree limitrofe del bacino del Mediterraneo, con lo scopo di assicurare maggiori livelli di cooperazione economica e coesistenza pacifica.
Da un punto di vista economico, moneta e mercato unici hanno consentito all’Unione di essere, al giorno d’oggi, la prima area al mondo come stabilità economico-finanziaria e come coesione economica e sociale. Nonostante i dibattiti sui decimali di punto di deficit, e prescindendo dai singoli Paesi, la stabilità economica di Eurolandia è infatti invidiabile: bilancia commerciale in sostanziale pareggio (o lieve avanzo), deficit pubblico al 2,5% del Pil, debito pubblico al 70% (grazie al sostanziale contributo italiano…). Siamo in altre parole molto lontani dalla potenzialmente instabile situazione di «deficit gemelli» degli Stati Uniti, o dall’enorme debito pubblico giapponese (140% del Pil). Anche il tasso di inflazione è ormai stabilmente assestato intorno al 2%, nonostante il rincaro dei prezzi del petrolio, e negli ultimi anni la sua volatilità è stata molto più bassa di quella espressa dal tasso di inflazione americano. L’euro ha dunque garantito ai Paesi partecipanti una forte difesa rispetto alle crisi finanziarie degli ultimi anni, rendendoli immuni dai potenziali shock negativi che ne potevano derivare. In termini di coesione sociale, le disparità all’interno dell’Unione europea sono progressivamente diminuite a partire dagli anni Settanta, diventando di gran lunga le più basse del mondo. Oggi, il 5% della popolazione più ricca europea guadagna in media 1,8 volte quello che guadagna il 20% di quella più povera, mentre tale cifra è pari a quasi 2,5 volte negli Stati Uniti e a oltre 16 volte a livello mondiale. Come argomentato in precedenza, nel raggiungimento di tali ragguardevoli traguardi un ruolo fondamentale è stato giocato dagli Stati membri, che hanno cercato soluzioni comuni a problemi comuni, demandando crescenti aree di sovranità alle istituzioni comunitarie: in termini di stabilità, attraverso le scelte fatte sull’indipendenza della politica monetaria e sul contenimento dei disavanzi eccessivi; in termini di coesione, con la redistribuzione operata sia all’interno degli Stati, attraverso la messa in opera dei moderni sistemi di Welfare, sia tra gli Stati, attraverso la creazione della politica regionale europea nell’ambito dei fondi strutturali.
Se questi sono gli indubbi successi raggiunti dall’Unione negli ultimi anni, da dove nasce allora l’attuale stato di crisi? Il problema principale è che, in larga parte, gli Stati membri hanno clamorosamente fallito nel garantire all’Unione europea il terzo, grande obiettivo che la stessa si propone accanto a stabilità e coesione, ossia la crescita economica. Come è noto, nell’ultimo decennio l’Ue è cresciuta in termini reali a tassi inferiori di quasi due punti percentuali l’anno rispetto agli Stati Uniti, e la stessa crescita potenziale europea (cioè il tasso di crescita di lungo periodo che si avrebbe a prescindere dall’andamento ciclico della domanda) si attesta a oltre un punto percentuale di distanza da quella americana. Altrettanto note sono, peraltro, le cause di tale «fallimento»: nell’economia globalizzata, le ricette tradizionali cui gli Stati in Europa si sono da sempre affidati per garantire la crescita, ossia quelle che passano attraverso gli stimoli alla domanda aggregata (svalutazione, spesa pubblica, dirigismo), sono risultate poco efficienti e in larga misura condizionate dall’azione dei mercati finanziari e della concorrenza internazionale. Di contro, i sistemi anglosassoni (Stati Uniti, Australia, Gran Bretagna), maggiormente basati sulla libertà e la responsabilizzazione dei soggetti economici e del mercato, e dunque orientati a un aggiustamento che passa attraverso l’offerta, si sono rivelati più attrezzati a far fronte a questo tipo di sfide. Non a caso, l’Agenda di riforme strutturali concordata a Lisbona dall’Unione europea, quanto meno a parole, riconosce tale stato di cose. Tuttavia, a tali proclami non ha fatto seguito, nell’Europa continentale, un’adeguata opera di ridefinizione delle basi su cui si fonda il mandato di rappresentanza politica, nonché dei suoi compiti. In altri termini, dati gli indubbi risultati conseguiti in termini di stabilità e coesione sociale, continua a esistere nell’Europa continentale un’aspettativa forte sul ruolo dello Stato anche quale garante della crescita economica. Tale aspettativa è però fatalmente destinata a essere disillusa se portata avanti con gli strumenti di politica economica sin qui utilizzati, perché efficienza e innovazione nascono nei comportamenti individuali, non nelle scelte statali.
In altri termini, uno spazio caratterizzato da moneta unica che consente stabilità e un clima più favorevole agli investimenti, e che quindi sostiene lo sviluppo, può funzionare solo se anche dal lato dell’economia reale, del funzionamento dei singoli mercati, vi sono quelle riforme di struttura tali da consentire al sistema di adeguarsi alla nuova realtà, riforme su cui soprattutto gli Stati nazionali, non tanto le istituzioni europee, sono chiamati ad agire. Oggi abbiamo un castello costruito a metà: una Banca centrale europea perfetta dal punto di vista tecnico, ma riforme strutturali mancanti, flessibilità insufficiente, concorrenza ancora insoddisfacente, e un governo non-monetario dell’economia (politica fiscale, politiche settoriali, ecc.) non adeguato alla nuova situazione di unione monetaria. Tutto ciò ai cittadini non è completamente evidente, perché la classe politica continentale, per istinto di auto-conservazione, ha affrontato in maniera contraddittoria le scelte dolorose che portano ai necessari cambiamenti del modello di organizzazione della società. In Europa, culla della democrazia, le decisioni del popolo sovrano dovrebbero essere il risultato di ragionamenti, approfondimenti, dibattiti oltre l’effimero, per cogliere le ragioni di fondo e individuare la soluzione giudicata migliore alla luce delle informazioni disponibili. Ciò richiede, a fronte di problemi e situazioni nuovi e oggettivamente complessi, anche un’adeguata azione di comunicazione e una funzione quasi pedagogica da parte della classe politica, che invece spesso è del tutto assente se non addirittura fuorviante. Infatti, i governi nazionali sembrano voler fare a gara, per ragioni di opportunismo elettorale, nell’alimentare i fantasmi che popolano l’immaginario collettivo. Con la proposta di direttiva Bolkestein sulla liberalizzazione dei servizi nel mercato interno, per esempio, si è temuta soprattutto in Francia l’invasione degli «idraulici polacchi», esempio di professionalità a basso costo che avrebbe messo a rischio la già debole occupazione domestica. Nonostante i contenuti liberalizzatori di tale proposta fossero ben delineati e non radicali (anzi strumentali a calmierare i prezzi di molti servizi), l’opinione pubblica terrorizzata e non informata ha condizionato la posizione contraria di alcuni Paesi in occasione del Consiglio europeo del marzo scorso. Ma a fronte di tali messaggi, i risultati conseguiti dai governi in termini di crescita, mancando le riforme cui si accennava sopra, sono stati risibili. Di conseguenza, si è generata insofferenza nei confronti dei governi, e volatilità nei comportamenti elettorali. Non è un caso che i governi più coraggiosi e maggiormente impegnati sul tema delle riforme economiche (Stati Uniti, Gran Bretagna e Australia) siano stati rieletti, mentre governi più timidi, con comportamenti più contraddittori ed esitanti in tali direzioni, quali quello francese e quello tedesco, siano in grave difficoltà in tutte le elezioni intermedie che hanno avuto luogo negli ultimi anni. Lo stesso consenso politico italiano tende a oscillare continuamente tra i due poli, dato il senso di scontentezza che si associa a ogni governo in carica, e i ricorrenti dibattiti sul tormentone del «Grande Centro» sono la testimonianza più veritiera di tale realtà. Da qui, una situazione che genera una perversa spirale di crisi, con lo Stato che rincorre le paure dei cittadini per non perderne il consenso, ma in ultima analisi le aggrava con le sue inconcludenti azioni, generando ulteriore incertezza.
Il risultato dei referendum francese e olandese non è dunque, verosimilmente, l’espressione di un senso di disaffezione profonda verso l’Europa da parte dei cittadini di due stati fondatori dell’Unione, ma, bensì, l’ultimo sintomo in ordine temporale di tale senso di disagio degli elettori. Beninteso, si tratta di un segnale grave, in quanto si rischia di pregiudicare quanto di buono l’Unione europea è riuscita a garantire ai cittadini sino al giorno d’oggi. Come fare dunque per trovare risposte adeguate? Innanzitutto, occorre prendere consapevolezza del fatto che, dopo il decennio «straordinario» di contemporanei allargamento e approfondimento, la cornice geografico-istituzionale dell’Ue, almeno per i prossimi anni, deve restare sostanzialmente immutata, in quanto occorre tempo per dare modo a tutti gli attori di metabolizzare le tante novità del modello comunitario, forse troppo concentrate per un popolo riluttante al cambiamento come quello della «vecchia» Europa. Da questo punto di vista, la risposta comunitaria data all’attuale situazione di stallo, ossia quella di procedere con calma con il percorso di ratifica della Costituzione senza prevedere scadenze ultimative, è la più razionale possibile: delle (peraltro limitate) modifiche istituzionali previste dalla carta costituzionale, infatti, l’Ue non avrà bisogno almeno sino al 2009, data di scadenza delle attuali istituzioni. Attualmente, Commissione, Parlamento e Consiglio «allargati» a 25 Paesi stanno infatti dimostrando di funzionare ragionevolmente bene anche con il disposto (certamente perfettibile) del Trattato di Nizza, adattato attraverso i regolamenti istituzionali interni alle necessità del caso. Con simile ottica funzionalista, occorrerà anche apportare tutti quegli aggiustamenti operativi volti a un migliore funzionamento delle politiche comunitarie, sempre nell’ambito della cornice istituzionale adesso in vigore. In particolare, deve essere garantito un certo grado di flessibilità e di concorrenza tra i sistemi, affinché il mercato unico possa produrre al meglio i propri effetti positivi. La recente riforma del Patto di Stabilità e le proposte della Commissione europea rispetto al dibattito sulle prospettive finanziarie per il periodo 2007-2013 sono esempi calzanti a questo riguardo. La stessa possibilità di cooperazioni rafforzate su particolari aspetti del percorso di integrazione, ossia di accordi che coinvolgono solo una parte dei Paesi membri con la regia della Commissione europea, può rappresentare una risposta adeguata e realistica all’attuale stato di evoluzione dell’Unione. D’altro canto, molti sono gli esempi di ambiti di cooperazione rafforzata, già in atto, come lo stesso euro, che riguarda solo dodici Stati membri su venticinque, e l’accordo di Schengen, a cui per esempio Regno Unito e Irlanda non partecipano. In altri termini, l’Ue deve tornare a essere al suo interno quel grande spazio di libertà economica e politica. Ciò può anche richiedere (come peraltro più volte annunciato in passato), un processo di semplificazione e in una qualche misura di deregolamentazione, anche a fronte del recente malumore sulla produzione di regolamenti e direttive spesso di ardua comprensione. Le regole sono necessarie, soprattutto se membri con caratteristiche eterogenee decidono di definire politiche comuni, ma dovrebbero rappresentare la «cornice» del comune level playing field, senza correre il rischio di trasformarsi in gabbie che limitano la libertà dei cittadini e delle imprese europee. Tuttavia, occorre ancora una volta ribadire che il superamento di tale fase critica nel percorso di integrazione europea non passa solo dalle proposte che possono farsi a livello comunitario. Occorre piuttosto recuperare la migliore politica nazionale, una politica che valuti l’opinione pubblica e la sensibilità dei cittadini, mutevole per effetto dell’imprevedibilità della democrazia, e che riesca a far passare il messaggio che in un’economia globalizzata nessun Paese europeo può pretendere di andare avanti da solo. La dimensione di questioni importanti quali l’immigrazione, la sicurezza e l’ambiente travalica infatti i confini nazionali e richiede politiche strettamente coordinate o comuni, nonché la necessità di una riforma strutturale del modello di organizzazione della società continentale. Un uso a fini interni delle tematiche europee è dunque non solo poco responsabile, ma anche pericoloso in quanto contrario agli interessi nazionali di lungo periodo: è questa la dimensione che distingue la Politica dalla politica.