Il tema dell'Europa della difesa ha ormai assunto un ruolo fondamentale sia per i Paesi europei, sia per i rapporti transatlantici e il processo di integrazione europeo, superato lo scoglio della moneta unica, ha cominciato a misurarsi con questo secondo nodo. Di qui una serie di iniziative, a livello comunitario e a livello governativo, volte a costruire una capacità militare europea e a favorire l'integrazione del mercato europeo della difesa sul fronte della domanda e dell'offerta. Tutto questo mantenendo solida quella collaborazione transatlantica che ha garantito la pace negli ultimi cinquanta anni e tenendo in debito conto sia la problematica dell'allargamento dell'Unione europea a Est, che tenderà a diluire la sua omogeneità e renderà più complessa la sua governabilità, sia quella del rapporto con la frontiera meridionale, i Paesi del Mediterraneo e Medio Oriente, nonché la Turchia. Il processo in corso è estremamente complesso e vede diverse iniziative che si muovono con velocità e attori variabili. Né, per ora, è stata individuata a livello europeo una cabina di regia che le coordini e le riporti nell'alveo di una strategia unitaria.
Uno dei problemi più urgenti e più pressanti per i governi europei è, quindi, quello della definizione chiara e distinta di compiti, attribuzioni e responsabilità tra i diversi consessi coinvolti nella gestione e nella conduzione della politica estera e di sicurezza Comune (Pesc). Esiste in Europa un evidente overlapping nelle competenze di governance istituzionale. I diversi forum di policy - making sono estremamente eterogenei e la ripartizione dei poteri, delle responsabilità e delle competenze non è affatto chiara. Al livello delle Isituzioni europee le principali strutture politiche e militari operanti in materia di Pesc sono: il Consiglio affari generali, cui spetta la responsabilità primaria della politica europea di sicurezza e difesa (Esdp); il Cops, cui spetta il compito di preparare le decisioni ministeriali; il Comitato militare che si occupa di tutte le questioni strettamente operative; lo staff militare che predispone e prepara le decisioni del Comitato militare e del Cops in materia di sicurezza e difesa; l'alto rappresentante che può anche presiedere il Cops.
Un problema ancora aperto riguarda il coinvolgimento della Commissione: un raccordo tra i succitati organismi e la Commissione stessa sarebbe auspicabile per dare coerenza e spessore alla iniziativa europea in materia di difesa. Basti pensare alle inutili sovrapposizioni e duplicazioni che spesso si verificano tra le attività dell'alto rappresentante e quelle del Commissario alle relazioni esterne. Ancora in tema di riforme, una delle priorità appare quella della definizione del ruolo e dei compiti dell'alto rappresentante stesso: la sua figura potrebbe essere progressivamente fusa con quella del Commissario alle relazioni esterne, il suo ruolo dovrebbe essere maggiormente operativo e il suo potere decisionale accresciuto; ad esempio, egli dovrebbe essere in grado di nominare rappresentanti speciali per far fronte a specifiche aree o missioni.
Altro punto nodale riguarda il futuro dell'Ueo, consesso ormai superfluo e ridondante. La sua fusione all'interno del Segretariato del Consiglio dei Ministri sembra ormai imminente, ma resta ancora da definire il destino dell'assemblea parlamentare dell'Ueo stessa. Sul piano intergovernativo la situazione è ancora più articolata. Il Weag continua a svolgere il ruolo di foro ad ampia partecipazione, ma limitato dalla sua mancata istituzionalizzazione che comporta un'adesione volontaria a ogni decisione (che deve, per altro, essere presa all'unanimità). Nel 1996 è stata costituita un'agenzia per la gestione dei programmi multinazionali, l'Occar, con la partecipazione di Francia, Germania, Gran Bretagna e Italia. In questa sede è stata adottata una significativa innovazione: il concetto di «giusto ritorno industriale» non viene più applicato a specifici programmi, ma viene esteso su scala globale, superando quindi una proporzione diretta fra commesse militari delle singoli nazioni e carico di lavoro per le proprie industrie. Si sta, quindi, passando a un approccio più elastico in cui il rapporto work share - cost share viene ripartito su più programmi e su periodi più lunghi dell'esercizio annuale. Nel settembre 1998 si decideva di attribuire all'Occar un'autonoma personalità giuridica per consentirle di fissare procedure d'acquisto, assegnare contratti e gestire nuovi programmi (tra i più rilevanti il programma per la costruzione dell'aereo da trasporto strategico europeo A400M).
Intorno a tale iniziativa un anno dopo il 6 luglio 1998 i ministri della Difesa dei quattro Paesi dell'Occar, congiuntamente ai loro omologhi svedese e spagnolo, hanno sottoscritto una Lettera di Intenti (LoI) per definire soluzioni comuni ad alcune problematiche rilevanti quali l'eliminazione di ostacoli per la creazione di un mercato unico della difesa, la sicurezza degli approvvigionamenti, l'armonizzazione delle procedure di esportazione, la protezione delle informazioni, i diritti di proprietà, l'armonizzazione dei requisiti militari, la ricerca e sviluppo. Il suo sbocco è stata la sottoscrizione a Farnborough il 27 luglio 2000 di un Accordo Quadro fra i sei Paesi, che è già stato ratificato da tutti i nostri partner, mentre l'Italia dovrebbe poterlo fare entro l'anno. Questa iniziativa dovrebbe accompagnare la fase di transizione da un mercato europeo frammentato a livello nazionale a un mercato integrato, anche se permane il rischio che un eccessivo consolidamento della strumentazione in via di costruzione per poter gestire l'accordo quadro finisca col congelare la gestione intergovernativa, inibendo l'auspicabile trasferimento di competenze alle Istituzioni comunitarie. Da questa rapida e schematica carrellata, emerge il contraddittorio e complesso quadro delle iniziative europee in materia di sicurezza e difesa a cui è urgente por mano per ricondurle a una logica convergente anziché lasciare che si muovano in una logica che è potenzialmente divergente.
Mentre questa situazione è più facilmente gestibile da parte dei Paesi che hanno un'efficace sistema politico e di governo e in cui è più consolidata la logica bipartisan di tutela degli interessi nazionali nel campo della sicurezza e della difesa, più difficile è la posizione italiana perché è mancata una cultura della difesa che sapesse accompagnare la trasformazione del quadro geo-strategico. Finora si è solo parzialmente proceduto a portare avanti quella modernizzazione della politica di sicurezza e difesa, dello strumento militare (sia sul piano organizzativo/gestionale sia su quello finanziario), delle Forze armate e degli equipaggiamenti militari che è indispensabile per recuperare il ritardo del nostro Paese nei confronti degli altri tre grandi Paesi europei e per non disperdere il credito che ci siamo conquistati con l'efficace partecipazione alle più rilevanti operazioni per il mantenimento della pace. I circa 10.000 militari impegnati all'estero sono la testimonianza di tale impegno, ma rappresentano anche il suo limite massimo nelle attuali condizioni, non più sostenibile nel prossimo futuro se non verranno rapidamente adottati gli indispensabili cambiamenti. Alcune decisioni sono già state prese, sostenute da un ampissimo schieramento di forze politiche (riforma del vertice della Difesa e conseguente riorganizzazione delle strutture centrali e abbandono della leva), ma ora vanno completate e accompagnate da ulteriori riforme per quanto attiene le condizioni del personale militare, l'incentivazione del reclutamento su basi professionali, la semplificazione organizzativa (soprattutto territoriale), la dismissione di aree e strutture non più necessarie, l'efficientamento della politica degli approvvigionamenti (soprattutto per gli indispensabili nuovi programmi di collaborazione intergovernativa e industriale). Fra i ritardi da colmare vi sono anche quelli legati al superato quadro normativo nella contrattualistica e nella politica esportativa che indeboliscono le imprese italiane del settore dell'aerospazio e della difesa e rischiano di minare i risultati conseguiti sul terreno della loro internazionalizzazione e privatizzazione. Ma, soprattutto, si è rinviato l'adeguamento dei parametri economici della difesa a quelli europei, assumendo impegni internazionali a cui non sono seguite le conseguenti decisioni sul piano finanziario. Tutto questo è stato lasciato in eredità al futuro governo. È un impegno al quale non ci si potrà sottrarre, pena una marginalizzazione del nostro Paese che disperderebbe rapidamente quel patrimonio di fiducia e credibilità che è stato faticosamente accumulato negli ultimi anni. Alcuni preoccupanti sintomi sono già comparsi, dalla mancata scelta del nostro Paese come membro a rotazione del Consiglio di sicurezza dell'Onu alla sconfitta del nostro candidato alla Presidenza del Comitato militare dell'Ue. La stessa scarsa considerazione della nuova amministrazione americana nei confronti del governo italiano, seppur giustificata dalla precarietà del nostro quadro politico soprattutto in questi ultimi mesi, potrebbe contenere qualche segnale negativo: la tradizione americana è, infatti, quella di prestare poca attenzione agli alleati meno impegnati sul terreno della sicurezza e della difesa o, comunque, ritenuti poco rilevanti sullo scenario internazionale. In quest'ottica anche un chiarimento nei rapporti col principale alleato dovrà, quindi, essere messa all'ordine del giorno del prossimo governo, pur essendo evidente che la migliore risposta potrà venire solo dalla concreta dimostrazione di volere e potere far fronte agli impegni assunti nel campo della sicurezza e della difesa. Si tratterà di passare dalle parole ai fatti, non limitandosi ad auspicare un maggiore impegno politico e finanziario sul terreno della difesa, che accompagni quello militare e industriale già presente, ma puntando a far crescere fino a 30.000 miliardi le spese per la «funzione difesa», rispetto ai 24.000 previsti per quest'anno. Questo incremento dovrà essere destinato prioritariamente agli investimenti in modo da accelerare l'entrata in servizio di nuovi equipaggiamenti che mettano effettivamente le nostre Forze armate in condizioni di poter svolgere le missioni loro assegnate e, in particolare, quelle legate alla partecipazione a operazioni internazionali per il mantenimento e il ristabilimento della pace. Non bisogna, infatti, dimenticare che l'esperienza di questi ultimi anni ha presentato tre limiti che dovranno essere rapidamente superati:

1. Uno sforzo che è difficilmente sostenibile nel tempo in termini di uomini e di mezzi perché ha già assorbito le risorse attualmente disponibili, con la conseguenza che stiamo logorando gli equipaggiamenti migliori senza avere adeguati rimpiazzi e senza poterne assicurare un'efficiente manutenzione; inoltre, il reclutamento volontario non sta dando risultati soddisfacenti e questo rischia di mettere a repentaglio la sospensione della leva nella seconda metà del decennio: è un tema al quale bisognerà dare la massima attenzione, sciogliendo il nodo degli incentivi che dovranno essere maggiormente legati alla possibilità di transitare negli altri corpi armati dello Stato e studiando la possibilità di un limitato reclutamento straniero con l'offerta della cittadinanza italiana al termine del servizio;

2. La mancata decisione di avvicinarci ai parametri europei della difesa, limitandoci quest'anno ad arrestare il progressivo declino della spesa militare, ma lasciando inalterata la distanza abissale dai nostri partner europei (un terzo del Regno Unito, meno della metà della Francia e la metà della Germania); non va, inoltre, dimenticato che è stata l'Italia per prima a proporre l'adozione di un modello di convergenza dei parametri nel campo della difesa che ripercorresse la positiva esperienza della moneta unica ed è, quindi, ancora più imbarazzante rimanere all'ultimo posto, evidenziando che solo i «vincoli esterni» riescono a imporre un cambiamento della nostra azione politica;

3. Una scarsa capacità propositiva nel processo di costruzione dell'Europa della difesa come conseguenza dell'ambiguità derivante dai due limiti precedenti che rischia di rendere velleitaria ogni iniziativa italiana nel settore; l'Italia non è così riuscita a valorizzare l'assunzione di maggiori e importanti responsabilità che l'hanno trasformata da «consumatore» a «produttore» di sicurezza.

In questo contesto il nuovo vertice politico dovrà affrontare quello della difesa come un tema prioritario perché:

- è destinato a rappresentare il secondo fronte, dopo quello della moneta, dell'integrazione europea e quindi sarà al centro del dibattito nelle sedi europee;

- possiede un'altissima valenza politica perché su di esso i partner misureranno l'effettiva volontà e capacità di mantenere la rotta della nostra politica europea;

- su questo terreno si potrà dimostrare la maggiore capacità di fare rispetto al passato, mettendo concretamente in atto quanto fino a ora è stato proposto, ma non realizzato.

Michele Nones è consigliere scientifico presso l'Istituto Affei