La scuola italiana deve essere profondamente cambiata, e questo per due ordini di motivi. In primo luogo, la scuola italiana ha raggiunto un grado di inefficacia e di inefficienza estremamente elevato. Misurata secondo ogni standard internazionale, la nostra scuola non provvede adeguatamente né alla formazione della personalità dei giovani, né alla loro preparazione professionale. In secondo luogo, la scuola italiana è dominata da un orientamento ideologico di sinistra, che non corrisponde né alle tradizioni culturali profonde del Paese, né al sentimento generale della popolazione, e probabilmente neanche a quanto desidera una parte rilevante degli insegnanti. Il cambiamento della scuola italiana deve avvenire mantenendo come bussola il principio di sussidiarietà, nella sua duplice veste di sussidiarietà orizzontale e di sussidiarietà verticale. La sussidiarietà orizzontale significa che la mano pubblica deve intervenire come sostegno dell'iniziativa privata, tanto profit quanto no- profit, e sostituirvisi soltanto là dove essa è chiaramente incapace di realizzare gli obiettivi desiderati. La sussidiarietà verticale significa che i livelli superiori di governo, sino allo Stato centrale, devono intervenire come sostegno dei livelli inferiori, e sostituirsi a essi soltanto là dove essi sono chiaramente incapaci di realizzare gli obiettivi desiderati. La sussidiarietà non significa divisione rigida di funzioni e competenze, ma un sistema coordinato di azione collettiva. Per questa ragione essa permette di rendere perfettamente compatibili le esigenze di autogoverno locale espresse dalla visione federalista, e le esigenze di unità e di identità espresse dalla visione nazionale.

L'esigenza federalista coniugata alla sussidiarietà orizzontale e verticale. Vi sono tre ragioni fondamentali per le quali l'istruzione, a tutti i livelli, e la formazione professionale, devono venire inserite in una prospettiva federalista. La prima ragione è che la produzione e la diffusione del sapere dipendono dalla pluralità delle idee, delle posizioni morali, dei metodi di insegnamento. Nessuno possiede la verità, e nessuno può affermare quale è il metodo migliore per trasmettere le conoscenze alle giovani generazioni. La sola maniera per garantire questa pluralità è di immettere il principio della competizione all'interno dei sistemi di istruzione, in modo da permettere a tutte le proposte formative di offrirsi alla scelta dei cittadini.La competizione non significa guerra, ma significa autentica collaborazione per raggiungere gli scopi comuni. Competizione e pluralismo sono il segno distintivo dell'Occidente. La scienza progredisce attraverso la competizione tra le varie teorie. La democrazia è competizione tra progetti politici da sottoporre alla scelta dei cittadini attraverso le elezioni. L'economia di mercato è competizione di beni e servizi a vantaggio del consumatore. Il sistema federale di governo è quello che è più adatto alla libertà di insegnamento e alla competizione tra diversi modelli formativi. Questo è vero sin dalle origini del federalismo. Come disse il giudice della Corte Suprema Brandeis nel 1932 : «É una delle felici circostanze del sistema federale che un singolo Stato coraggioso può, se i cittadini così scelgono, servire da laboratorio, e provare nuovi esperimenti sociali ed economici senza rischio per il resto della nazione» . Il sistema educativo centralizzato che abbiamo in Italia è il residuo dell'ideologia giacobino-napoleonico, oramai sconfitta ovunque in Europa. L'uniformità elimina la competizione e impedisce l'innovazione. Se esso non verrà cambiato, non sarà mai possibile avere un'istruzione e una formazione professionale adeguata alle esigenze della società post-industriale, e dell'economia capitalistica avanzata. La seconda ragione è che l'istruzione, e ancor più la formazione professionale, per corrispondere ai loro scopi devono essere adatte agli usi, ai costumi, alla struttura sociale e all'economia delle diverse regioni e delle diverse città. Il modello giacobino-napoleonico era conforme all'idea dell'assolutismo francese: «É lo Stato che fa la nazione». L'istruzione doveva essere uniforme su tutto il territorio dello Stato perché era l'istruzione che «faceva» la nazione. La scuola non deve adattarsi ai cittadini: sono i cittadini che si devono adattare alla scuola. Da un punto di vista liberale, invece, l'istruzione non deve sopprimere o reprimere le identità culturali, ma deve preservarle e valorizzarle, inserendole nel quadro della cultura umanistica, scientifica e tecnologica dell'Occidente.
Il modello giacobino-napoleonico è stato condizione e concausa delle due grandi guerre mondiali del novecento, perché la coscienza nazionale delle masse è stata tutta costruita contro gli altri popoli e contro le altre nazioni. L'Europa sarà molto più salda e unita se ovunque si abbandonerà il modello giacobino-napoleonico a favore di un modello decentrato, che è basato sulle identità specifiche, e non sull'uniformità forzata. Sul piano più propriamente economico, l'istruzione e la formazione professionale non possono formare un capitale umano adatto alle esigenze del mondo del lavoro se continua a prevalere un modello centralizzato. Ogni regione deve essere libera di fornire il tipo di istruzione e di formazione professionale adatto alla struttura della sua economia. Solo un sistema basato sulle realtà regionali e locali è in grado di integrarsi veramente con il mondo delle imprese. La terza ragione è che l'istruzione e la formazione professionale in Italia vedono una eccessiva prevalenza della mano pubblica. In tutti gli altri Paesi europei vi è una presenza ben più estesa della scuola privata, sia confessionale che laica. Basti pensare che in Francia, patria del «modello napoleonico», gli studenti delle scuole private sono il 20% del totale, mentre in Italia sono meno del 7%. Un'eccessiva prevalenza della mano pubblica significa che la libertà di istruzione, che è un valore fondamentale riconosciuto da tutte le costituzioni dei Paesi occidentali, viene di fatto limitato severamente. La scuola italiana deve quindi venire aperta a una maggiore presenza delle scuole private, sia profit che no-profit che, assieme a quelle statali comporrebbero un unico «sistema pubblico dell'istruzione». Per giungere a questo risultato vi sono diversi metodi, già in funzione in vari Paesi del mondo: buono-scuola, credito di imposta, borse di studio, etc.. Tutti questi metodi hanno i loro vantaggi e i loro svantaggi. Alcuni sono meglio adatti in zone ad alta scolarizzazione, altri in zone con una forte domanda di formazione professionale, altri ancora in zone con una forte presenza di università. Il vantaggio del federalismo è che permette a ogni diversa regione di scegliere il proprio metodo di finanziamento e anche l'entità del finanziamento, sulla base della propria situazione oggettiva e sulla base della volontà dei suoi cittadini. Il federalismo de-ideologicizza la secolare questione della scuola privata in Italia, riconducendola alla sua vera dimensione: dare ai cittadini ciò che essi desiderano. Bisogna comunque rendersi conto che l'introduzione della competizione nel sistema dell'istruzione verosimilmente non produrrà effetti benefici su larga scala in tempi brevi. Il problema è che in quasi tutte le regioni la quantità di istituti privati qualificati è molto limitata. Moltissimi sono gli istituti che negli ultimi anni hanno chiuso, per mancanza di allievi o per costi insopportabili. Prima che associazioni profit e no-profit istituiscano scuole di qualità in numero adeguato alla domanda passeranno molti anni. Quel che è importante è garantire loro un quadro normativo chiaro e certo, senza il quale è difficile che qualcuno faccia gli investimenti necessari. Anche da questo punto di vista l'abolizione della riforma Berlinguer-De Mauro è un passo essenziale. Il passaggio da tre a due cicli rende infatti molto più difficile organizzare istituti privati, perché essi si troverebbero a dover assicurare l'intero primo ciclo di sette anni, il che evidentemente richiede mezzi superiori, e un numero maggiore di studenti per l'equilibrio finanziario. Per favorire il passaggio degli insegnanti dal settore pubblico a quello privato si possono prevedere dei sistemi di incentivazione economica per coloro che lasciano l'impiego pubblico. Un'altra ipotesi è di permettere agli insegnanti che passano alle scuole private di mantenere il loro ruolo nel pubblico impiego (senza retribuzione, ovviamente), nel quale possono ritornare quando lo desiderino. Questo diminuirebbe molto il rischio, e quindi rappresenterebbe un forte incentivo a passare alle scuole private. Sul piano giuridico, le obiezioni a un provvedimento di questo tipo potrebbero venire superate con una formula che, nella legge di riforma, dia lo statuto di «servizio pubblico» agli istituti privati presso i quali gli studenti, oltre che in quelli statali, possono spendere il loro buono-scuola.

La struttura del sistema dell'istruzione Un sistema dell'istruzione che corrisponda ai principi sopra delineati si dovrebbe strutturare in tre livelli: A. Il livello nazionale, B. Il livello regionale, C. Il livello dei singoli istituti.
A. Il livello nazionale. Nell'istruzione, il governo centrale dovrebbe avere sei ruoli distinti. In primo luogo, il livello centrale deve avere un ruolo di controllo sui risultati dei singoli sistemi educativi regionali e dei singoli istituti. Lo scopo di questo controllo è di assicurare che i cittadini dispongano di un'informazione quanto più possibile obiettiva sulla qualità delle diverse scuole, in modo da poter compiere le loro scelte in modo ragionato e coerente. Questo ruolo del governo centrale dovrebbe venire svolto secondo il modello inglese voluto dal governo Thatcher. In secondo luogo, il livello centrale deve avere un ruolo nella indicazione di un nucleo di «saperi condivisi» che debbono riguardare tutti i singoli sistemi educativi e i singoli istituti, nella loro differenziazione. Questo nucleo non deve essere concepito come una imposizione centralistica, ma deve essere visto come il risultato di quel comune elemento di cultura e di civiltà che caratterizza il nostro Paese. In ogni caso, per non ledere il principio di autonomia e di libertà di insegnamento esso non deve eccedere un terzo del totale delle ore di insegnamento. Questo ruolo del livello centrale nello stabilimento di curricula nazionali costituisce la base giuridica per continuare a mantenere il valore legale dei titoli di studio, la cui abolizione comporterebbe problemi enormi di modifica costituzionale e legislativa. Allo stesso tempo, si potrebbe ovviare alla sostanziale inutilità dell'attuale esame di maturità stabilendo che l'esame viene effettuato da ogni singolo istituto. In terzo luogo, il livello centrale deve assicurare che ogni singolo sistema educativo disponga di sufficienti risorse per svolgere il suo ruolo istituzionale. Questa funzione va intesa nell'ambito del vincolo di solidarietà territoriale che è tipico di tutti i sistemi federali. In quarto luogo, il livello centrale deve assicurare la formazione di apposite «liste di idoneità» per gli insegnanti, tra le quali ogni singolo istituto potrà liberamente scegliere i propri docenti, senza alcun ordine prefissato. Tali liste devono venire formate in raccordo con il sistema di istruzione universitario. In particolare, per accedere ai concorsi per l'idoneità docente i candidati dovranno essere in possesso di una laurea ottenuta dopo cinque anni di studi (cosiddetta «3 più 2»). L'immissione in ruolo dei docenti dovrebbe avvenire dopo un anno di tirocinio. In quinto luogo, il livello centrale deve assicurare lo svolgimento degli esami di Stato, con commissioni interne presiedute da un docente con qualifiche superiori, dotato di una apposita abilitazione nazionale, e composta di commissari dotati di abilitazione statale per le materie del curriculum nazionale. In sesto luogo, infine, il governo centrale deve assicurare il necessario raccordo con l'Unione europea, garantendo che i singoli sistemi educativi siano pienamente informati alle normative dell'Unione riguardanti l'istruzione e le professioni, e allo stesso tempo rappresentando gli interessi del Paese nei confronti dell'Unione medesima. Il governo centrale deve cioè avere un ruolo di agenzia di mediazione tra i singoli sistemi educativi e l'Unione europea.
B. Il livello regionale. Fatte salve le prerogative del livello nazionale, la definizione del sistema dell'istruzione deve avvenire a livello di ogni singola regione. Spetteranno quindi in particolare alle regioni:
1. La determinazione delle risorse complessive da destinare ogni anno all'istruzione, nonché la loro ripartizione; 2. La gestione del personale docente e non docente, che passerebbe alle dirette dipendenze della regione. I presidi degli istituti avrebbero lo status di dirigenti regionali. La regione dovrebbe assicurare la valutazione continua del personale docente; 3. L'accreditamento degli istituti scolastici privati; 4. In prospettiva, alle regioni potrebbe venire delegata dallo Stato la funzione di creare le «liste di idoneità» per i docenti.
La riforma dovrà comportare la rivalutazione economica e professionale del personale dirigenziale, docente e non docente. Il percorso dovrebbe incentrarsi sui seguenti elementi: a. Rivalutazione economica di base, con possibilità di ulteriore integrazione a livello locale e di istituto; b. Area contrattuale autonoma e separata per il personale docente; c. Sistemi premianti e modalità di carriera certi e condivisi. Ogni regione, secondo modalità proprie, dovrà inoltre determinare i modi nei quali integrare le province e i comuni nella gestione del proprio sistema di istruzione. Tale integrazione dovrà essere sostanziale, soprattutto per quanto riguarda l'istruzione professionale, che già adesso dipende in larga misura dalle province. Lo scopo è di pervenire a una articolazione territoriale e funzionale dell'istruzione che rispetti pienamente il principio di sussidiarietà verticale anche all'interno di ogni singola regione, evitando quello che viene comunemente chiamato «il pericolo del neocentralismo regionale». Un aspetto particolarmente importante della riforma è proprio quello dell'istruzione professionale. Da questo punto di vista il modello di riferimento da proporre alle regioni è quello tedesco, che riconosce il valore, la dignità e la specificità dell'istruzione professionale, e garantisce il necessario raccordo con le realtà economiche regionali e locali. Tuttavia questo modello, in rispetto del principio di sussidiarietà, non dovrebbe venire imposto centralisticamente a ogni regione, che deve restare libera di scegliersi modelli alternativi.
C. Il livello dei singoli istituti. Nel rispetto della sussidiarietà verticale, i singoli istituti dovranno avere una sostanziale autonomia nella scelta dei programmi, nella scelta degli insegnanti, nella gestione del personale, e nel bilancio. Questa autonomia va riconosciuta attraverso lo strumento di Statuti di istituto. Va inoltre riconosciuta agli istituti la possibilità di unirsi in associazioni territoriali, con protagonismo delle autonomie territoriali. L'autonomia degli istituti va esercitata sotto il controllo di ogni singola regione, che stabilisce il quadro normativo generale di riferimento. In particolare spetterà a ogni singola regione decidere in materia di: 1. Raccordo degli istituti con le realtà territoriali, tanto istituzionali quanto economiche; 2. Differenziazione delle retribuzioni del personale docente e non docente; 3. Apertura, chiusura e cambiamenti di destinazione degli istituti scolastici pubblici. Là dove lo desiderino, le singole regioni dovrebbero poter delegare, nelle forme e nei limiti che riterranno opportuni, parte delle loro funzioni ai singoli istituti, in modo da rafforzarne il grado di autonomia.
Resta aperta la questione se le regioni debbano avere un ruolo vincolante nella definizione dei programmi. Una prima ipotesi è di riservare alla regione l'indicazione di una parte dei programmi (ad esempio, per un terzo del totale delle ore, come per il livello centrale). Una seconda ipotesi è di lasciare completa autonomia ai singoli istituti, fatto salvo il vincolo centrale. Le due ipotesi hanno vantaggi e svantaggi. Una soluzione intermedia è di prevedere che per i primi cinque anni le regioni debbano indicare una parte dei programmi, mentre successivamente ogni istituto diventa autonomo anche da questo punto di vista. Probabilmente lasciare subito completa autonomia agli istituti rappresenterebbe un salto troppo forte rispetto a una situazione consolidata di centralismo. Molti istituti rischierebbero di non riuscire a fare scelte adeguate, oppure finirebbero con il mantenere i vecchi programmi ministeriali, senza un adeguato aggiornamento. Il punto cruciale della riforma è senz'altro lo status giuridico ed economico degli insegnanti. Se si dovesse procedere alla riforma sopra indicata, tutto il personale docente (e anche quello non docente) della scuola dovrebbe passare alle dipendenze delle regioni. É difficile prevedere le reazioni che questo passaggio potrebbe comportare. In generale, il fatto di essere dipendenti della regione non viene percepito come meno appetibile del fatto di essere dipendenti statali. La garanzia dell'impiego è eguale, e le retribuzioni non inferiori, quando non superiori. Questo vale per le regioni del Nord come per quelle del Sud. Tuttavia è possibile che la regionalizzazione del ruolo del personale docente e non docente susciti apprensioni, specialmente se coniugata con l'introduzione del «buono scuola» e quindi di un elemento di competizione sia tra pubblico e privato, sia tra pubblico e pubblico.
Una possibile soluzione a questi problemi potrebbe venire dall'adozione, nella legge di riforma, delle seguenti clausole: a. In primo luogo, che il personale docente e non docente manterrà le garanzie di impiego attualmente garantite dal contratto statale; b. In secondo luogo, che la loro retribuzione non potrà in alcun caso essere inferiore a quella attuale; c. In terzo luogo, che le prospettive di impiego e di carriera degli insegnanti non di ruolo non verranno peggiorate dalla riforma.

Conclusione
Come per ogni riforma, anche quella della scuola presenta un'asimmetria fondamentale. Mentre i costi del cambiamento sono immediati e ben chiari per coloro che devono sopportarli, i benefici del cambiamento sono di lungo periodo, e non sono immediatamente percepibili da parte dei beneficiari. Il cambiamento della scuola italiana deve avvenire secondo un piano preciso, di lungo periodo. Il realismo impone di considerare che il cambiamento totale del nostro sistema educativo richiederà tempi molto lunghi, senz'altro non inferiori ai vent'anni. Questo è il tempo necessario affinché le riforme dispieghino tutto il loro effetto, e soprattutto possano venire realizzate senza dover affrontare una opposizione insormontabile da parte di coloro (insegnanti, sindacati, associazioni corporative) che hanno un interesse costituito a perpetuare l'attuale situazione. La vera riforma si potrà fare sul ricambio generazionale degli insegnanti molto più che non su di una mobilità di quelli già in ruolo. Si potrà fare sulla riqualificazione di quelli già in ruolo piuttosto che sulla loro sostituzione. La logica della competizione istituzionale non è quella di «punire», ma quella di creare le condizioni strutturali e gli incentivi appropriati affinché tutti possano dare il meglio di sé.
Il punto cruciale è mettere subito in opera dei meccanismi forti di liberalizzazione, che inizino a svuotare dall'interno il sistema statalista e corporativista, e ne indeboliscano progressivamente la sua legittimità di fronte alla società civile, agli studenti, ai genitori, e all'elettorato. Una volta che i benefici della riforma cominceranno a diventare evidenti, gli interessi corporativi non potranno più molto di fronte ai benefici percepiti dai genitori di 8 milioni di ragazzi.
Allo stesso tempo bisogna mettere subito in opera dei meccanismi normativi e soprattutto economici nei confronti della classe insegnante che rendano accettabili e desiderabili la riforma e le liberalizzazioni. In nessun caso la riforma della scuola potrà essere fatta a costo zero. É possibile che l'aumento di efficienza dovuto a una liberalizzazione del sistema farà sì che nel lungo periodo la quantità di risorse necessarie per il sistema dell'istruzione sia eguale o anche inferiore a quella attuale. Ma per molti anni, date le rigidità strutturali del sistema, vi saranno dei costi da sopportare per la transizione.
Se si dovesse ritenere che ulteriori e sostanziose risorse per la scuola non saranno disponibili sin dall'inizio della XIV legislatura, allora sarebbe di gran lunga preferibile evitare di fare qualsiasi riforma profonda. Ma vi è da sperare che il Parlamento e il governo del sesto Paese più importante del mondo occidentale sappiano comprendere che questa semplicemente non è un'opzione praticabile, se non si vuole il declino culturale ed economico della nazione.

Angelo Maria Petroni insegna Epistemologia delle scienze umane all'Università di Bologna