Il tema della Costituzione europea è irto di insidie e di difficoltà, e l’euforia che si è creata - in maniera più o meno artificiosa - intorno all’obiettivo della Convenzione inaugurata qualche settimana fa, «scrivere la Costituzione europea», non sembra in alcun modo fondata. Aggiungo che può trattarsi di euforia assai dannosa, se le difficoltà che insorgeranno per condurre a buon fine il compito indicato si dovessero mostrare in modo talmente scoperto da far gridare, a lavoro compiuto, al fallimento. Come accade nelle vicende politiche che hanno complessi risvolti intellettuali e ricadute possibili sull’opinione pubblica, ci sarebbe sempre da trovare un equilibrio fra i risultati immaginati e la «realtà effettuale delle cose», proprio per impedire un eccesso di squilibrio fra i due livelli indicati che rende più difficile non solo un giudizio sereno ma soprattutto la possibilità di metabolizzarlo politicamente. L’Europa di oggi non è più quella realtà parziale e limitata che si disegnava in anni più lontani e direi, per indicare una data, fino al 1989, l’anno della caduta del bipolarismo mondiale; la sua dimensione politica è cresciuta a dismisura; all’ordine del giorno è l’unificazione del continente, l’individuazione di obiettivi strategici in grado di collocare l’Europa stessa dinanzi alla sfida di un mondo globale, e in modo più stringente che mai la questione della guerra e della pace. Cresce dunque su tutti i piani la conflittualità fra gli Stati nella precisa misura in cui si disegna più profondo il piano dell’Europa politica, e insieme la necessità di trovare un nuovo equilibrio che consenta al progetto europeo di trovare una nuova definizione di sé. Tutto questo, da un lato spiega l’irrompere del tema della «Costituzione», ricomparso dopo anni di assenza per la prima volta, credo, nell’ormai famoso discorso pronunciato da Joscka Fischer, ministro degli Esteri della Repubblica federale tedesca, all’Università Humboldt di Berlino nel maggio 2000, dall’altro fa intendere la straordinaria complessità del problema, il carattere del tutto inedito dello sforzo che si dovrà compiere.
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In quale direzione? Personalmente non ho alcun dubbio sull’impossibilità di «scrivere» una Costituzione europea prescindendo dai Trattati che ne definiscono il divenire. Una Costituzione si scrive quando chiaro e lineare è il potere costituente di chi lo fa, quando semplice e incontrovertibile è la forza della sua legittimazione costituente. Non esistendo un «popolo europeo»; in che senso è possibile scrivere una Costituzione, quale significato assume questo compito che pure è stato attribuito a una assai rappresentativa Convenzione? Dove si trova la semplicità e univocità e linearità del potere costituente? Da qui, dubbi teorici e politici che non è possibile analizzare in questo spazio, ma che ho richiamato soltanto per cercare di individuare il terreno concreto sul quale quel compito può diventare praticabile, che è quello di un processo di «semplificazione» dei Trattati europei in grado di isolare e stagliare in questo maggiore isolamento quella qualità «costituzionale» dei Trattati medesimi che li ha resi cosa profondamente diversa dai vecchi trattati del diritto internazionale classico, per far loro assumere il significato di un originalissimo luogo di convivenza di realtà sovrane che non hanno affatto rinunciato a esserlo. Non sarà cosa da poco questo lavoro, ma non corrisponde esattamente a «scrivere» una Costituzione. La Costituzione d’Europa, come quella delle situazioni allo stato nascente, deve restare nella sua fluidità, nella sua processualità, nel suo divenire che fa parte più di ogni altra cosa della sua identità. Questo non significa negare la presenza di una problematica costituzionale nella realtà europea; anzi, è proprio il contrario che intendo affermare. Fin dall’origine i Trattati che hanno dato vita a Europa contengono in sé medesimi quell’elemento «costituente» che è sempre stato assente dalla forma classica del trattato internazionale. Paradossalmente si potrebbe dire: la Costituzione europea è già scritta, consegnata fra le righe di quei Trattati che ne disegnano la nuova realtà. Ogni atto giacobino che voglia in qualche modo trarsi fuori da questa realtà per delinearne una «nuova» non può che andare incontro a fallimento.
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Tutto deve dunque rimanere com’è? Proprio il contrario, nel mio argomentare. Trarre dai Trattati la loro qualità costituzionale è opera di massimo rinnnovamento, è compito di massima importanza. Mutare la forma delle cose, implica mutarne anche la sostanza, se la forma delle cose è la loro vera realtà. Ma il senso profondo dell’indicazione prescelta sta nel fatto che la realtà dell’Europa è costituita dalla realtà degli Stati nazionali e da quello spazio di realtà che essi stessi hanno contribuito a creare e che si staglia oggi in una sua autonoma forza esistenziale. Far della Costituzione un atto a parte, è come negare la consistenza profonda di questa dialettica, dar l’impressione di qualcosa che si impone dall’esterno, se si pensa che Costituzione e Stato hanno sempre proceduto insieme nella realtà europea, e che una Costituzione senza Stato (e senza volontà di crearne uno) rischia di restare astrazione campata per aria, preambolo di buone intenzioni, privo di effettualità politica. Ma oggi si è detto, e si è comunicato all’opinione pubblica: ci riuniamo per «scrivere la Costituzione europea», anche se - bisogna ricordarlo - il documento approvato al Consiglio europeo di Laeken lo scorso dicembre pone alla Convenzione pure molti altri compiti, e anche assai ardui. Ma nell’opinione pubblica è passato questo messaggio, onde gran compito della Convenzione sarà interpretarlo in modo che non si debba dire alla fine: abbiamo fallito, con effetti devastanti su un’opinione pubblica che immaginerà il fallimento di tutto il progetto europeo.
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Su un punto va fermata brevemente un’attenzione più acuta: la questione della Carta dei diritti dell’Unione europea, approvata a Nizza, non inserita nei Trattati ma già operante nell’ambiente giuridico dell’Unione come mostra qualche recente sentenza della Corte di Giustizia. Carte dei diritti e costituzioni si sono sempre legate insieme, in tutta la storia dell’Europa moderna che ha interpretato fin dal 1789 l’irrompere dei «diritti dell’uomo e del cittadino», come elemento legittimante per il nuovo potere pubblico che proprio in quella congiuntura politica e culturale incominciò ad affermarsi come realtà obiettiva e, insieme, come modello di critica politica. In questo senso, l’approvazione della Carta rappresenta un elemento essenziale per dare più legittimità alla costruzione europea e ricostituire legami perduti o indeboliti fra opinione pubblica e istituzioni. Intanto, si tratterà di portare la Carta dentro i trattati, contribuendo a elevarne la qualità costituzionale. La Carta lascia individuare un vero e proprio modello di società, a costruire la forma di uno spazio pubblico europeo in grado di dar sostanza alla cittadinanza, di ampliare le famiglie dei diritti tutelati, far comprendere che il modello europeo ha una sua seria specificità che sarà anche decisiva per il suo ruolo globale, per battere l’anomia immanente al mondo globale. La Carta nei trattati è punto essenziale, ma a una condizione che vorrei conclusivamente affermare: non si immagini un’Europa protesa soltanto ad affermare diritti, riducendo o lasciando nella confusione le politiche possibili e sempre più necessarie, a incominciare dalla politica estera e di difesa comuni. La preoccupante opinione, molto diffusa, per cui diritti e sovranità politica devono reciprocamente escludersi, come se l’Europa dovesse procedere verso una sorta di «giuridificazione» della propria realtà, una sorta di riduzione alla comunità giuridica del proprio esistere, condurrebbe tutto in un vicolo cieco, in una via senza prospettiva. Il rilievo, dicevo già, non è affatto casuale; c’è in giro una preoccupante euforia sui diritti separati dalla politica, su un’etica separata dalla storia. Ma la sfida globale pone all’Europa altri compiti, destinati a mettere insieme questi elementi che un’intenzione universalizzante tende a separare. La Convenzione farà comprendere anche questo, su quale via l’Europa intende incamminarsi. Dopo la Convenzione, l’Europa non sarà la stessa, ma quale sarà è veramente difficile prevedere. Accingiamoci a seguire i lavori con attenzione acuta e costante.