Mi sembra diffusa una certa confusione su ciò che si intende per «Costituzione», in questa fase della costruzione europea. Si ha in mente un nuovo testo sui principi fondamentali che la reggono e su quelli necessari per avanzare, con rinvio ai Trattati via via conclusi nel corso dei decenni? Oppure, invece, data per scontata una «costituzionalizzazione» della Carta di Nizza, si pensa a un testo che si sovrapponga ai Trattati, li riordini ed eventualmente modifichi, prendendo direttamente in esame le strutture dell’Unione come oggi si presentano e funzionano e i rapporti fra di esse (nonché le consuetudini), per definire un’evoluzione dell’Unione che tenda a nuovi obiettivi e comporti quindi una più efficiente collaborazione fra le sue strutture? Forse, come è accaduto già numerose volte nella storia della costruzione europea, questa incertezza potrebbe essere benefica, proprio perché consente più facilmente un’interpretazione elastica dei compiti affidati alla Convenzione e a suo tempo forse pure dei risultati da sottoporre alla Conferenza intergovernativa. Comunque, una «costituzionalizzazione» della Carta di Nizza mi sembra uno sbocco altamente auspicabile e raggiungibile, ma non sufficiente. Ritengo d’altra parte un obiettivo da evitare l’impresa di una radicale riscrittura in senso evolutivo dei Trattati. Si dovrebbe puntare a dei testi il più possibile succinti e sostanziosi. È opportuno avere in mente che è indispensabile facilitare alle opinioni pubbliche la comprensione di quello che l’edificio europeo - fino a ora un oggetto piuttosto misterioso - sta diventando, di quanto incida sulla vita e le attività dei cittadini. Occorre creare nei cittadini un vero senso di identità europea. A tal fine, si dovrebbe cercare di far risaltare chiaramente, anche nei modi e nei tempi, la portata dei nuovi impegni da assumere, affinché l’edificio continui ad avere un senso e risponda alle attese di oggi e ancor più a quelle di domani. Vanno posti in luce significato e conseguenze dell’imminente maxi-allargamento (in realtà una vera e propria riunificazione dell’Europa) a Paesi che hanno vissuto per lunghi decenni vicende sociali ed economiche ben diverse dai membri attuali, dalle quali faticano a riprendersi.
1) Un primo punto, al quale mi pare la Convenzione debba fare la massima attenzione nel suo lavoro di revisione e aggiornamento dei Trattati, è di carattere preliminare e generale ed è cioè quello di una consapevolezza nuova ed evoluta che è andata diffondendosi rispetto ai decenni trascorsi sulle caratteristiche, diciamo così, culturali e politiche dell’Unione europea. L’Unione tende sempre più a proporsi - mi sembra - come il frutto maturo delle grandi tradizioni storiche del nostro continente. Non vedo perché tutto ciò dovrebbe rimanere implicito e mi sembra quindi opportuno menzionare queste radici culturali (religiose, filosofiche, artistiche, scientifiche). Superato il confronto Est-Ovest e con esso i rischi e la necessità di difesa che ne derivavano per l’Occidente, la democrazia europea sembra trovare la sua ragione d’essere proprio nel continuo raffinamento del proprio sistema di libertà, nella estensione delle garanzie da offrire ai cittadini e nell’approfondimento degli stimoli verso una crescente partecipazione da fornire loro. Si dovrebbero considerare superati dai fatti i timori nutriti da alcuni rispetto ad alcune conseguenze di un processo unitario che era urgente e necessario mettere in moto nelle condizioni di emergenza del dopoguerra. Vi era chi paventava che esso finisse per comportare un’omologazione, sia pure ridotta e parziale, della fertile diversità delle tradizioni nazionali, all’origine di rivalità e scontri, ma anche di fecondi scambi e prestiti reciproci. Tuttavia tali timori, per motivi polemici di vario tipo, a volte riappaiono. Quindi è opportuno che una cornice costituzionale dell’Unione metta in luce, e se possibile anzi accentui, le sue caratteristiche di essenzialità insieme a quelle evolutive. Tra i principi-guida di questa continua evoluzione da stimolare, a mio parere devono adeguatamente risaltare soprattutto quello della sussidarietà e quello della solidarietà.
La sussidarietà deve costituire un costante stimolo proprio in una fase di crescita e consolidamento del sistema dell’Unione, per frenare impulsi di inutile estensione che in buona fede possono essere scambiati come una sana voglia di crescere. Il sistema europeo, al contrario, deve esser capace via via anche di ritirarsi, di individuare cioè gli ambiti da affidare o riaffidare non solo alle strutture nazionali, ma a quelle locali, regionali, persino di gruppi minori rappresentativi, a evitare ogni compressione o omologazione. Quanto alla solidarietà, anch’essa deve risultare come un principio fondamentale per l’Unione, pervasivo in ogni direzione nella quale si possa manifestare, sia verso l’interno che verso l’esterno. In particolare verso l’esterno deve costituire una direttiva da applicare, sia pure con la gradualità suggerita dall’inopportunità di farne solo un’affermazione retorica. Deve essere la risposta europea sempre disponibile ai rischi di una globalizzazione selvaggia e non governata. Deve prendere in considerazione e rispondere in particolare alle attese giovanili al riguardo.
2) Le «strutture» dell’Unione (Commissione, Consiglio europeo e Consigli ministeriali, Parlamento) in quasi mezzo secolo di esistenza hanno già avuto una notevole evoluzione nelle competenze e nei rapporti reciproci, a volte puramente consuetudinaria e pragmatica. La Convenzione è sicuramente un’occasione non solo «per mettere ordine» in questo quadro istituzionale, ma anche per adeguarlo, nella misura del possibile, alla concezione che è andata maturando dei lineamenti e della consistenza che il nostro continente, nella forma di unione che si sta dando, possa e debba cercare di assumere. Giustificano un profondo riesame la chiusura definitiva della fase post-bellica con la spaccatura del nostro continente, l’allargamento ad altri Paesi (o riunificazione) in corso, infine il fenomeno mondiale della globalizzazione. Sembra evidente che se l’Unione europea può e deve continuare a svolgere le sue funzioni, anzi se si devono creare i presupposti affinché le svolga meglio, queste funzioni da tutti - ormai anche dai minimalisti - sono riconosciute come quelle di un insieme di Stati che non si sono limitati a dar vita, come altre volte nel passato, a una pura e semplice unione doganale. Sin dall’inizio i membri fondatori della Comunità e via via i nuovi aderenti hanno riconosciuto indispensabile per lo sviluppo delle loro società, aprire loro una prospettiva molto più vasta, complessa e strutturata di collaborazione, a dimensioni potenzialmente continentali. Anche il principio di un graduale e pragmatico avanzamento di questo processo mi pare oggi largamente riconosciuto.
Se queste osservazioni preliminari sono accettabili, è evidente che le principali regole tuttora valide nell’Unione (necessità, con poche e difficili eccezioni, del voto all’unanimità; composizione della Commissione con distinzione fra Stati maggiori e Stati minori; successione semestrale a turno nella presidenza degli organi ministeriali fra tutti gli Stati membri) devono evolvere. Uno dei punti più delicati è che questa evoluzione funzionale deve riuscire a non urtare frontalmente le sensibilità nazionali, ma insieme appunto preservarne e se possibile accrescerne l’efficienza. Forse soluzioni potrebbero trovarsi nella rinuncia dei Paesi maggiori a una presenza raddoppiata nella Commissione, bilanciata dall’istituzione di presidenze di turno ministeriali, fortemente strutturate, composte di tre Paesi, uno dei quali scelto fra i maggiori, che ne avrebbe la guida tecnica, peraltro con pari dignità per i due co-presidenti appartenenti ai Paesi minori. Quanto al voto a maggioranza, se esso va indubbiamente esteso, garanzie per gli interessi nazionali potrebbero forse essere trovate alcune volte nell’opting out rispetto all’esecuzione immediata di quanto stabilito, in altri casi nel considerare indispensabile il voto favorevole di almeno un certo numero di Paesi con interessi analoghi in alcuni campi (sviluppo; agricoltura etc.) o di Paesi minori. La funzione di controllo dei Consigli ministeriali deve essere chiarita meglio e certamente, in una grande democrazia come l’Unione europea, anche il controllo politico esercitato dal Parlamento non può continuare a essere relegato in secondo piano, nonostante i progressi già compiuti. Vi è quindi il problema di accrescere il ruolo politico del Parlamento di Strasburgo, ma anche quello di un accesso più diretto dei Parlamenti nazionali a una valutazione degli sviluppi europei. Sono tutte esigenze che determinano spinte diverse e a volte contrastanti, delle quali sarà tuttavia necessario tener conto. Per chi non perde di vista la straordinaria vitalità dimostrata in un cinquantennio dalla costruzione europea, la sua capacità di attuazione, il peso che essa è riuscita ad acquistare nel mondo, a partire dai settori dell’economia. Un punto fondamentale è quello di mantenere integro, nelle sue capacità di responsabilità propulsive, un organo fondamentale e caratterizzante come la Commissione. La Commissione, soprattutto il suo apparato burocratico pletorico e invadente, si sono attirati delle antipatie crescenti. Bisogna saper distinguere. Infatti proprio nella concezione di un organo come la Commissione, si riflette l’intuizione fondamentale del genio pragmatico di Jean Monnet, che mi sembra sempre valida.
Tutti questi ragionamenti assai complessi, che necessitano confronti e chiarimenti, sembrano sfociare, ovviamente in coincidenza con la fase «costituente» apertasi con la Convenzione, nel riemergere dell’antica disputa sull’obiettivo europeo da perseguire: federazione di Stati, Confederazione, super-Stato? Questa annosa disputa può essere in questo periodo anche un’utile palestra, ma una tradizione di saggezza porta quantomeno ad auspicare che essa non venga esasperata, a dibattere circa la funzionalità dei risultati raggiungibili in questa fase storica.
3) La Convenzione dovrà infine, a mio parere, sicuramente affrontare il problema sempre più percettibile dell’assoluta insufficienza dell’Unione europea nel campo della politica estera e di difesa. Anche al riguardo, è stata la fine della contrapposizione Est-Ovest a modificare radicalmente la situazione internazionale, ma in senso opposto ad alcune attese («la fine della storia»). Nella nuova situazione, caratterizzata dall’esplodere di tensioni, crisi e guerre locali, prima compresse o quantomeno inquadrate proprio dalla stessa contrapposizione fra i due blocchi, si è messa rapidamente in luce l’inadeguatezza delle strutture europee a farvi fronte. In rapida successione, ciò ha portato a un quadro preoccupante e di grande incertezza, tale da turbare le opinioni pubbliche, alterando anche gli sviluppi dell’economia: le crisi e le guerre seguite alla dislocazione della Jugoslavia; l’incapacità, nonostante gli sforzi americani, di portare a compimento il difficile dialogo di pace israelo-palestinese pur iniziato, con la conseguenza di un rapido e drammatico deterioramento fra i due popoli, giunti a non avere altra prospettiva che la distruzione reciproca. Sono evidenti le gravi ripercussioni possibili di questo dramma storico in tutto il mondo arabo e islamico; la crescita di un movimento di piazza contro la globalizzazione - molto composito, in parte ispirato ad alte idealità, ma con frange violente e tendenzialmente destabilizzanti - cui sono state date risposte di prospettiva sino a ora incerte e incomplete; infine gli attentati dell’11 settembre e la minaccia mondiale costituita da un avversario come il terrorismo internazionale, insieme temibile, subdolo e inafferrabile, con innumerevoli, potenziali, oscure ramificazioni.
Per la gestione di un inizio di politica estera e di difesa comune, è da anni in atto il tentativo di affidarla a un personaggio in bilico fra il sistema comunitario e quello intergovernativo, con una accentuazione del secondo termine. Nonostante l’abilità e l’autorevolezza personale dello spagnolo Solana, scelto per questi compiti, si deve riconoscere che il tentativo non sta rispondendo se non molto parzialmente alle esigenze e anzi è suscettibile di creare doppi impieghi. È apparso, insomma, sull’orizzonte internazionale un abbozzo di Pesd, ma esso, più che riassorbirle, si affianca a volte con qualche confusione alle iniziative diplomatiche o militari almeno dei Paesi maggiori, che comunque finiscono per avere maggiore visibilità. Quindi dalla Convenzione una politica estera e una politica di sicurezza e difesa che consentano all’Unione europea, e non soltanto agli Stati membri o ad alcuni di essi, di avere visibilità sull’orizzonte internazionale. Sarà opportuno non scordarsi delle Nazioni Unite, istituendovi un seggio permanente europeo - una misura in grave ritardo - che in una prima fase potrà affiancarsi, senza eliminarli, a quelli britannico e francese. Affinché possano mettersi in moto questi sviluppi, sarà necessario riuscire a far evolvere anche per la politica estera e di difesa le regole di voto superando quella dell’umanità, oggi sempre indispensabile, ma così difficilmente raggiungibile e quindi paralizzante. Il problema è evidentemente arduo e complesso, perché tocca il cuore dell’immagine esterna di ogni nazione. Sembra che un passo avanti possa realizzarsi con minori difficoltà, intanto se si stabilisce chiaramente di mantenere in un quadro quantomeno strettamente collegato a quello originale comunitario la politica estera e di difesa comune. A tal fine la competenza in materia va affidata a uno o più membri della Commissione europea e non a una diramazione difficilmente definibile, come accade oggi, con risultati non soddisfacenti. È inoltre evidente che la consultazione dei governi va effettuata con particolare cura. Le comunicazioni quasi simultanee oggi disponibili possono aiutare. Sembra comunque assai difficile, almeno nella fase iniziale, immaginare un voto a maggioranza cogente anche per chi si esprima in senso contrario: può soccorre il ricorso autorizzato a una «scelta di non partecipare» (opting out).