Con l’inaugurazione della Convenzione, ha preso avvio un nuovo, decisivo capitolo nella storia d’Europa. Si è costituito un foro istituzionale di dibattito, un luogo di confronto e di dialogo costruttivo per l’elaborazione di un nuovo «progetto d’Europa». Un’Unione che sia all’altezza dei compiti che ci attendono, sia nel nostro continente che nel mondo. Dopo il «secolo breve», l’Europa si presenta all’inizio del Terzo millennio nei termini di un progetto politico senza precendenti, come una grande area di pace, stabilità, prosperità e libertà unica al mondo. La forza di attrazione della riuscita «utopia realistica» dell’Unione ci impone, ora, di non deflettere dai grandi obiettivi che ci siamo prefissi nei prossimi anni, e in primo luogo l’ampliamento, che deve confermare e non certo indebolire la coerenza, l’efficacia e la qualità politica della costruzione europea. È questo il senso della nuova stagione di riforme che abbiamo dinanzi. La meta ci è chiara: un vero e proprio esito costituzionale, un Atto fondamentale o Costituzione in senso proprio che costituisca la «carta d’identità» dell’Unione. Essa avrà la duplice funzione di fornire agli Stati membri presenti e futuri un codice etico-politico e rafforzare, presso i cittadini, il senso di una comune identità civile e sociale dell’Unione. Un’identità che, come afferma la stessa Dichiarazione di Laeken, «consideri la pluralità delle tradizioni, delle culture, degli assetti istituzionali non un limite all’integrazione, ma una risorsa insostituibile per il suo sviluppo equilibrato». Si tratta di un orizzonte di impegno che richiede la mobilitazione di tutte le energie e di tutta la nostra capacità propositiva. L’ampiezza dei temi e delle implicazioni per lo sviluppo politico, sociale, economico dei nostri Paesi rende necessario il coinvolgimento di tutte le componenti delle nostre società. Certo, si tratta di un compito che non può più essere assolto solo dalle cancellerie; esso esige una partecipazione più ampia e articolata, che l’istituzione della Convenzione europea, composta da rappresentanti dei governi, dei parlamenti nazionali, del Parlamento europeo, della Commissione e dei Paesi candidati, garantisce assai più dei metodi intergovernativi del recente passato.

Un disegno coerente
L’Unione di oggi, con tutte le sue conquiste e tutti i suoi successi, mai abbastanza celebrati, come il mercato unico e la moneta unica, è il frutto maturo di un’epoca pionieristica, in cui i Padri fondatori - Monnet, Schuman, De Gasperi, Adenauer, Spinelli - hanno saputo combinare lo slancio ideale con un approccio pragmatico, fatto di puntuali realizzazioni. Non possiamo tuttavia negare che, con il crescere delle dimensioni e delle competenze dell’Unione, ciò ha comportato alcuni inconvenienti. Ha prodotto, tra l’altro, la tendenza a un trattamento essenzialmente tecnico dei problemi e un’eccessiva segmentazione burocratica, che impediscono la percezione integrata dei problemi. Per questo, la Costituzione europea che auspichiamo, e per la quale l’Italia è impegnata con grande convinzione, sarà uno strumento indispensabile per ricostruire un quadro d’insieme, per riformulare un più coerente «disegno europeo».
I tre elementi fondanti di una Costituzione europea dovrebbero essere, a mio avviso:
• l’effettività dei diritti;
• il principio di democrazia (parlamentare);
• la «poliarchia» politico-istituzionale.

Diritti
Se c’è una costante, una «forza profonda» nella storia d’Europa, che costituisce la sua specificità rispetto ad altre regioni del mondo, è, pur tra mille contraddizioni, il processo di affermazione e definizione dei diritti fondamentali. Già nel diritto romano si trovano in nuce numerosi elementi che prefigurano una regolazione dell’azione delle istituzioni rispetto ai cives. E il governo della legge, l’affermazione del nomos basileus proprio dal diritto romano prende lentamente le sue mosse. Ma anche nel Medioevo, con la dottrina tomista e l’affermazione della nozione di persona, da un lato, e della rilevanza anche giuridica dei corpi intermedi, dall’altro, i diritti hanno consolidato il loro impianto nel tessuto connettivo dell’Europa. La Rivoluzione francese rende esplicita, nel progetto stesso della modernità politica, la necessità di affermare i diritti, aggiungendo ai due riferimenti già acquisiti della libertà e dell’uguaglianza anche la dimensione coesiva della fraternità. Queste solide premesse sono alla base della determinazione dell’Unione di rendere esplicita nel suo assetto politico l’articolazione dei diritti e delle libertà fondamentali. Con la Carta dei diritti fondamentali, approvata a Nizza, l’Unione ha ancora una volta dimostrato di dare un valore politico prioritario ai diritti e alle libertà sancite nei trattati. Certamente non esiste una Carta dei diritti perfetta. Quella di Nizza è la manifestazione di un punto di incontro tra le diverse culture politiche e giuridiche europee, una «piattaforma di libertà» su cui ogni Paese dell’Unione può costruire un modello in sintonia con i valori e le scelte istituzionali.
Come sempre avviene per l’affermazione dei diritti fondamentali, il problema che abbiamo dinanzi è quello della loro effettività e delle modalità per «garantirli», a prescindere dalle scelte giuridiche che potranno essere compiute. Certo, la migliore forma di garanzia è quella dell’inserimento della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea in una appropriata cornice costituzionale. Tuttavia resterebbe impregiudicata, anche in questo caso, la loro «traduzione in atto». Ciò vale soprattutto per i «nuovi» diritti, legati alla qualità della vita, all’accesso all’informazione, alle opportunità di integrazione socio-economica. Sulle forme di garanzia e sulla loro «incorporazione» nelle politiche dell’Unione, ancor più che sulla loro «giustiziabilità» (certamente fondamentale se non si vuole che essi restino puro esercizio di retorica politica) si gioca la credibilità di tutto l’apparato europeo a salvaguardia dei diritti, con riflessi anche sul dinamismo e sul grado di coesione delle nostre società.

Democrazia
Nella lunga strada verso la Costituzione europea occorrerà trovare un consenso sulle forme di realizzazione, nell’Unione, del principio democratico, e cioè su una maggior rispondenza delle istituzioni europee ai criteri di rappresentatività e responsabilità che caratterizzano le nostre democrazie mature. Un dibattito è già informalmente iniziato, nelle fasi preparatorie di Laeken, sulla possibilità di un’«iniezione di democrazia» nelle istituzioni dell’Unione attraverso processi elettorali. Al di là delle soluzioni che potranno esser prospettate, quello che mi pare necessario è che le istituzioni europee (Commissione e Consiglio) diano conto più compiutamente del loro operato. In questo contesto si situa la discussione della maggior trasparenza nelle decisioni del Consiglio quando queste abbiano un valore legislativo. Un altro principio cardine delle istituzioni democratiche è quello della divisione dei poteri. Certamente i principi di Montesquieu, al di là di ogni schematismo, vanno adattati alla realtà politica originale e atipica dell’Unione. In effetti, date le peculiarità e l’originalità dell’apparato comunitario, a Bruxelles l’articolazione dei poteri dovrebbe più esattamente configurarsi in termini di una più razionale distribuzione dei poteri secondo criteri di mutuo controllo (checks and balances). In questo quadro andrebbe collocata l’attribuzione alla Commissione di più precise competenze esecutive. Inscindibile dalla configurazione democratica dell’Unione è la questione dei parlamenti nazionali. Essa andrebbe correttamente posta in funzione del processo di progressiva «parlamentarizzazione» dei processi decisionali nell’Unione europea. In questo senso, credo sia necessario evidenziare come si vada ormai consolidando un continuum funzionale tra le diverse istituzioni parlamentari dell’Unione, sia a livello nazionale che per quanto riguarda il ruolo del Parlamento europeo. Ciò pone non tanto il problema di definire ruoli, quanto quello di aumentare i meccanismi di coordinamento tra le istituzioni parlamentari nel corso di tutta la loro attività politica. Ciò è essenziale anzitutto nella cosiddetta «fase ascendente» della legislazione comunitaria, nella quale occorre prevedere una partecipazione più accentuata dei parlamenti nazionali, anche attraverso misure di raccordo più efficaci con i rispettivi governi. Ma la funzione dei parlamenti va valorizzata soprattutto nella fase di formazione delle «regole del gioco» a livello comunitario, attraverso meccanismi di associazione istituzionalizzata alle modifiche dei trattati, secondo lo stesso modello della Convenzione. Pare infatti ben difficile, dopo l’istituzione della Convenzione, che le procedure strettamente intergovernative di riforma dei Trattati possano essere riproposte nel futuro. Non sembra che nei lavori della Convenzione possa coagularsi un consenso significativo sull’ipotesi di creazione di una «seconda Camera», poiché essa creerebbe, a causa dell’appesantimento istituzionale che ne deriverebbe, assai più problemi di quanti in apparenza potrebbe risolverne.

Poliarchia
Il dibattitto lanciato dalla Commissione europea sui «sistemi di governo in Europa» (governance) corrisponde, al di là delle soluzioni istituzionali prospettate, alla reale configurazione dell’Unione. L’Europa oggi si presenta, infatti, come uno spazio politico unitario, ma articolato a più livelli. Ciò significa che si sono arricchiti i riferimenti dell’appartenenza sociale e politica, dal momento che si può essere al contempo cittadini lombardi, italiani ed europei, a condizione tuttavia che si mantenengano distinti i caratteri propri di ciascun livello. Occorre pertanto trovare le soluzioni politiche e istituzionali più adatte a questa nuova forma di pluralismo partecipativo. In ogni caso, la costruzione europea che la Convenzione dovrà prospettare sarà tanto più vitale quanto più terrà conto di questa molteplicità di livelli, senza in alcun modo mortificare o mettere in sordina le diverse identità. Nella ricostruzione del disegno complessivo dell’Unione è necessario salvaguardare, e anzi valorizzare, nel sempo più ampio, la dimensione nazionale, che è spesso essa stessa composita. L’affermazione dell’identità, è bene sempre precisarlo, non ha nulla del nazionalismo o del regionalismo chiuso e auto-referenziale, che è la sua caricatura. Esprime invece la necessità di un ancoraggio sicuro, di un riferimento di storia e di cultura unico e irripetibile, percepito più come un contributo da offrire che come una fortezza assediata da difendere.
Sul piano pratico, i due punti più qualificanti nell’elaborazione di una «cornice istituzionale» dell’Europa futura sono, probabilmente, la ripartizione delle competenze e il ruolo dei parlamenti nazionali. Quanto al primo punto, una possibile soluzione potrebbe consistere nel prospettare la ripartizione delle competenze non come un astratto esercizio giuridico, ma in relazione al livello di «intrusività» delle politiche europee. In altri termini, non basta stabilire - in modo flessibile e non tale da «ingessare» l’evoluzione politica dell’Unione - una «divisione del lavoro» tra Bruxelles e le capitali secondo il principio di sussidiarietà, ma è necessario anche ricalibrare i poteri dell’Unione per renderli più «leggeri» in base al principio di proporzionalità. Si tratterebbe, pertanto, più che di un esercizio di creazione di compartimenti stagni, di un «riequilibrio» tra poteri e funzioni in tutto lo spazio politico europeo.
Un elemento decisivo per la credibilità istituzionale di una poliarchia europea è l’efficacia dell’azione dell’Unione, sia al suo interno che all’esterno. Per quanto riguarda la dimensione interna, la Dichiarazione di Laeken invita la Convenzione a riflettere sul tema della maggioranza qualificata. È evidente che la legittimità delle istituzioni europee dipende anche dalla loro attitudine a rispondere rapidamente ed efficacemente alle aspettative dei cittadini. La capacità decisionale è perciò un elemento essenziale della legittimità, e diverrà cruciale in un’Europa che in pochi anni potrebbe contare 25 membri o più. Ciò implica una riflessione approfondita sui pochi aspetti di tipo «costituzionale» o più sensibili per i sistemi politici interni su cui è necessario garantire il raggiungimento di un consenso unanime. Sul piano esterno, un punto che sembra ormai aver ricevuto un consenso maggioritario nelle capitali europee, riguarda un profilo più netto e riconoscibile dell’Unione in campo internazionale. La politica estera e di difesa comune sarà perciò uno dei temi intorno ai quali si dovrebbe registrare una certa convergenza, nel quadro del rilancio dell’Unione come attore protagonista e non spettatore nello scenario del mondo globale. Ciò che occorre stabilire in dettaglio sono però i meccanismi decisionali applicabili a questa delicatissima materia, che, come nel campo della giustizia e degli affari interni, potrebbe combinare elementi di metodo comunitario (ruolo della Commissione, del Parlamento europeo e/o dei parlamenti nazionali) con procedure intergovernative. Questi alcuni ingredienti fondamentali che una Costituzione europea dovrebbe contenere. Ma una Costituzione non è una ricetta, e molte sono le sue possibili fattezze. La Convenzione istituita a Laeken non è, tecnicamente, né un Parlamento né un’Assemblea costituente; ciò non toglie che essa si presenti, politicamente, come un’assise di tipo parlamentare. Ciò garantisce, credo, un risultato aperto quanto alle possibili soluzioni, purché i punti cardinali di questo percorso restino le aspettative dei cittadini europei, che desiderano un’Unione efficiente ed efficace, trasparente e democratica, «leggibile» e «gestibile». Un’Unione «prossima», cui appartenere con consapevolezza e, perché no, con legittimo orgoglio.