l fatto che la discussione sul futuro dell’Europa abbia assunto negli ultimi tempi in Italia una grande rilevanza politica è sicuramente un bene. Quando le questioni che concernono l’Europa escono dal chiuso delle stanze degli specialisti e diventano materia di dibattito pubblico con il coinvolgimento e la partecipazione dei cittadini significa che si è diventati finalmente consapevoli che esse toccano in modo diretto la vita di ciascuno e della collettività nel suo insieme. Di fronte alla straordinaria accelerazione della interdipendenza economica, al maturare di minacce che solo l’umanità nella sua interezza può scongiurare, i pur significativi passi compiuti in Europa sono stati sinora lenti e lacunosi. L’integrazione è impervia perché percorrerla significa limitare la sovranità degli Stati. A ben pensare invece è proprio l’Unione che restituisce allo Stato nazionale il valore positivo di una tradizione storica e culturale molto ricca. E tuttavia colpisce il ritardo con il quale ancora uomini e governi sono riusciti a darsi strumenti e istituzioni per guidare un continente che si unifica e si trasforma rapidamente, che ha realizzato un unico mercato e un’unica moneta, che è chiamato ad agire unitariamente sulla scena internazionale. L’Europa si trova dunque ad affrontare contemporaneamente due sfide, l’una all’interno e l’altra al di fuori dei propri confini: all’interno occorre trovare il modo di avvicinare le istituzioni europee ai cittadini, e di renderle più efficienti e capaci di agire. All’esterno delle proprie frontiere, l’Unione europea deve invece confrontarsi con la grande e storica impresa dell’allargamento, con un mondo globalizzato e in rapido cambiamento.
I cittadini non sono disinteressati all’Unione. Ne colgono anzi tutte le potenzialità comprendendo che essa può offrire loro soluzioni a problemi concreti che toccano il loro vivere quotidiano: la salute, l’ambiente, l’innovazione tecnologica, la protezione delle frontiere e la politica dell’immigrazione, la lotta contro il crimine internazionale, la sicurezza e la difesa. Essi chiedono insieme maggiore democrazia, trasparenza ed efficienza dell’Unione europea; vogliono un’Europa in cui ci sia meno burocrazia, in cui il peso e la responsabilità delle decisioni che contano sia più imputabile alla politica, come strumento della rappresentanza, e meno alle tecnocrazie. Ciò deve avvenire anche per affrontare la grande sfida dell’ampliamento dell’Unione a dodici nuovi Paesi. Si tratta di un appuntamento storico innanzitutto perché riconduce tutti i popoli europei nell’alveo di una comune civiltà, superando divisioni e separazioni che hanno tragicamente segnato il secolo appena trascorso e costruendo tra di essi un rapporto di pacifica interdipendenza e di integrazione. Per altro verso gli avvenimenti dell’11 settembre scorso pongono in una luce diversa le sfide che l’Europa deve affrontare nel mondo globalizzato. Dopo la caduta del muro di Berlino qualcuno ha coltivato l’illusione della «fine della storia», come se un’epoca di pace, di libertà e di sicurezza non fosse frutto dello sforzo e dei sacrifici dei popoli. L’esplodere dei conflitti regionali come pure la riviviscenza di fenomeni allarmanti come il fanatismo religioso, il nazionalismo etnico, il razzismo e il terrorismo internazionale accanto al radicalizzarsi di problemi mai risolti come la povertà e il sottosviluppo, si sono incaricati di smentire tristemente tale illusione. Di fronte a tali sfide, l’Europa si è mostrata impreparata. E ciò è tanto più grave se si considera, come è evidente, che la dimensione dei singoli Stati non è adeguata alle sfide contemporanee. È infatti la dimensione sovranazionale quella che può consentirci di non essere relegati ai margini della storia maggiore come, ad esempio, in epoca rinascimentale accadde agli Stati italiani rispetto alle potenze europee. Se i popoli di un’Europa che è stata fino a ieri il centro del potere, della cultura e della ricchezza vogliono essere protagonisti è molto difficile che possano farlo senza congiungere anche nell’azione esterna le loro risorse e il loro destino.
Già nel Kossovo abbiamo appreso che l’indifferenza etica non garantisce la pace. Anzi, può rendere ancora più dure le guerre che in ogni caso toccherà fare, con ritardo e a prezzi più elevati. Allora l’Unione volle l’intervento perché vide la minaccia di un ritorno dei propri peggiori demoni alle porte di casa, nel grande spazio che va dai confini con la Russia all’Adriatico. Ma per agire le mancano ancora, in misura soddisfacente, armi e tecnologie, capacità militari e istituzioni coerenti. Anche in Afghanistan si è visto che l’Europa non conta abbastanza, nonostante i progressi innegabili nel farsi ascoltare altrove. Ma poco valgono anche i singoli Paesi, a dispetto di tenaci illusioni. L’Europa deve dunque imparare a parlare con una sola voce, ad esempio nell’ambito del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite, se vuol rendere fertile la propria memoria e agire all’unisono quando, al di là delle proprie frontiere, succedono cose inquietanti. L’Europa deve essere in grado di tradurre in azioni concrete sul piano internazionale la propria tradizione di solidarietà con i più deboli e in difficoltà. La proliferazione nucleare, i genocidi, i disastri ecologici, non si curano delle frontiere geografiche. A sfide di questo tipo si può resistere solo trasferendo parte dei poteri sovrani alle comuni istituzioni europee, riducendo alcune facoltà che erano fin qui prerogative indiscusse degli Stati.
L’Europa è, dunque, a un bivio. Deve decidere se continuare a essere un’enorme corporazione transnazionale senza anima politica, oppure una potenza in grado di combinare interessi economici e difendere gli umiliati e gli offesi anche lontano dai propri confini. Tanto più che il processo di allargamento impone di per sé una riflessione intorno all’approfondimento delle ragioni dello stare insieme e della ricerca del fondamento dell’Unione. In un’Unione di 27 e più Stati membri c’è infatti necessità di ridefinire i modi di decidere e di operare, pena il rischio di smarrire il senso di un cammino comune. Questa considerazione ci introduce direttamente nel cuore del problema: quello, cioè, dell’integrazione politica e della democrazia, della via da percorrere «verso la Costituzione europea». Già i due eventi più significativi di quest’anno, l’euro e l’allargamento, portano con sé il rischio di un doppio vuoto politico: di responsabilità rispetto alla Banca centrale europea e di governabilità rispetto al raddoppio dei membri dell’Unione. Non ci illudiamo infatti che con l’avvento dell’euro i compiti dell’Unione siano esauriti. I fatti corrono rapidi, più rapidi anche dei tragitti immaginati dai governi. Non basta un mercato presidiato dall’euro, una casa costruita interamente intorno alla moneta. Guai se si parlasse solo dell’evoluzione dei cambi, senza affrontare il nodo della guida politica, dei costumi civili che la nuova Unione deve rafforzare e difendere anche oltre il proprio perimetro. Il costo della non unione è comunque avvertibile anche sul piano economico. Non esiste altra area monetaria fatta di più poteri sovrani e dunque priva di un potere politico rappresentativo di ordine superiore. All’interno di un Paese sia la politica monetaria che quella fiscale trasferiscono continuamente ricchezza da una parte all’altra di esso. Ma ciò avviene nel nome e per conto degli interessi generali che il potere politico rappresenta e garantisce sulla base di un mandato elettorale. Ciò sarebbe possibile se in Europa vi fosse ad esempio un’autorità politica che, forte di una investitura popolare, potesse gestire in funzione espansiva la politica economica e finanziaria dell’intera area. Dobbiamo però almeno avanzare verso un più forte coordinamento delle politiche economiche, per riequilibrare quella che talvolta viene definita la solitudine del banchiere centrale. Dobbiamo anche fare in modo che l’Unione costituisca, dato il crescente ruolo che le sue decisioni hanno nella vita dei cittadini e la crescente importanza dei collegamenti tra i partiti europei, il teatro centrale della lotta politica in Europa. Solo negli ultimi tempi stiamo iniziando finalmente a ridurre la contraddizione tra il carattere nazionale del dibattito politico e la dimensione ormai europea dei problemi e delle loro soluzioni. I fattori che ostacolano la nascita di una vera Europa politica sono stati ricordati infinite volte: la mancanza di una lingua comune; passati storici tanto diversi; eterogeneità nuove e più profonde. Ma se si vuole veramente costruire un nuovo soggetto politico, una polis europea che costituisca in un certo senso la sintesi dei vari aspetti nazionali di una comune civiltà basata sui valori del cristianesimo e del rispetto della dignità della persona umana, occorre modificare vecchi equilibri, superare il proprio passato e sfidare l’avvenire per costruire un nuovo destino comune.
Nel dicembre del 2000 il Consiglio europeo di Nizza ha approvato un nuovo Trattato da più parti criticato per la scarsa incisività delle riforme introdotte. Ha però anche approvato una proposta italo-tedesca di straordinario rilievo per la costruzione europea: la Dichiarazione sul futuro dell’Unione. Con questa è stato avviato un nuovo processo di riforma, che doveva superare il tradizionale e oscuro metodo dei negoziati intergovernativi e partire da un ampio dibattito sul progetto di Europa che si vuole costruire, a cui sono chiamati a partecipare tutti i cittadini. È la prima volta che ciò accade nella storia dell’Unione, e dimostra la ormai diffusa consapevolezza che non si può introdurre una vera riforma dell’Unione, che stabilisca nuovi equilibri di potere tra l’Unione e gli Stati, senza coinvolgere i cittadini, e senza fare riferimento all’identità politica europea e ai valori che ne costituiscono la ragion d’essere. La Dichiarazione di Laeken adottata dal Consiglio europeo nello scorso dicembre costituisce un ulteriore passo nella strada aperta a Nizza, un passo di grande significato, che per più ragioni segna una svolta nella vicenda europea. In primo luogo perché assicura il coinvolgimento dei Parlamenti, e per loro tramite dei cittadini, nell’elaborazione delle riforme; la Convenzione che avrà questo compito è composta in maggioranza da rappresentanti dei Parlamenti nazionali e del Parlamento europeo, nonché da rappresentanti dei Governi, e dovrà lavorare in modo aperto e trasparente, anche in collegamento con la società civile. In essa lavoreranno fianco a fianco rappresentanti dei Paesi membri e dei Paesi candidati - anche i rappresentanti dei cittadini maltesi - ed è molto significativo che questo primo banco di prova avvenga sulla concreta costruzione della nuova Europa. La dichiarazione di Laeken segna una svolta anche perché imposta gli argomenti che dovranno essere oggetto del lavoro della Convenzione in modo ampio e aperto, partendo da alcuni grandi temi: la ripartizione delle competenze, la semplificazione degli strumenti normativi, la democrazia, la trasparenza e l’efficienza dell’Unione. La prima questione attiene in modo particolare al modo e al livello più adeguato col quale prendere le decisioni: spesso i cittadini hanno infatti l’impressione che l’Europa sia troppo distante dai loro interessi e allo stesso tempo troppo invadente in settori nei quali il suo intervento non sempre è indispensabile. È necessario quindi definire meglio quali sono i problemi che possono essere meglio risolti in ambito comunitario e quali quelli che possono trovare risposte più efficaci a livello di Stati membri e, al loro interno, a livello locale. In questo contesto il principio di sussidiarietà, cioè il principio fondamentale in base al quale è l’istanza più vicina ai cittadini quella che si ritiene possa essere la più adeguata a rispondere alle richieste dei cittadini, si combina da noi con un processo di accentuato decentramento e di federalismo inaugurato dalle modifiche costituzionali del titolo V della Costituzione.
Alla medesima esigenza risponde anche l’obiettivo di una semplificazione degli strumenti con i quali l’Unione opera. È giunto infatti il momento di chiedersi non soltanto chi fa che cosa, ma anche in quale modo e con quali strumenti si perseguono gli obiettivi. Ma il tema più impegnativo è senza dubbio quello di accrescere la legittimità democratica e la trasparenza delle attuali istituzioni. Il dibattito su questo punto è molto vivace e coinvolge il ruolo e le funzioni delle tre principali istituzioni comunitarie: il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione, come pure quello dei parlamenti nazionali. Come saprete sono state avanzate diverse ipotesi su ciascuno di questi punti. È essenziale rafforzare il ruolo dei Parlamenti nazionali nell’Unione; c’è chi ha parlato anche di istituire una seconda Camera da affiancare al Parlamento europeo in cui possano essere rappresentate le istanze dei singoli Stati nazionali (soluzione che a mio parere non potrebbe essere realmente efficace e funzionale). Altri hanno prospettato un mutamento delle funzioni attualmente svolte dal Consiglio dell’Unione europea, in cui siedono i rappresentanti dei governi, separando le funzioni legislative da quelle esecutive. Infine permane sul tappeto il ruolo da attribuire alla Commissione europea e, in particolare, la decisione sulle modalità di designazione del suo presidente. Con i trattati di Maastricht, prima, e di Amsterdam, poi, si sono fatti notevoli passi verso la responsabilizzazione della Commissione e del presidente nei confronti del Parlamento europeo. Attualmente il presidente è infatti designato dal Consiglio europeo ma deve ricevere una doppia investitura da parte del Parlamento: la prima individualmente e la seconda sulla composizione della Commissione. Da alcuni è stata avanzata l’ipotesi di un’elezione diretta da parte dei cittadini europei del presidente della Commissione al fine di promuovere un’identificazione diretta e una legittimazione democratica della Commissione, che lo ricordo ha compiti esecutivi. A mio parere in questa fase l’elezione diretta potrebbe comportare un eccessivo squilibrio di poteri tra le istituzioni dell’Unione e tra l’Unione e gli Stati membri; sarebbe preferibile la strada di un’elezione del presidente da parte del Parlamento europeo.
Come si vede da questa semplice enunciazione dei temi del dibattito in corso e delle questioni che esso coinvolge e suscita ci troviamo dinanzi a una vera e propria fase costituente. Questa trova ora anche un riconoscimento formale nelle decisioni assunte a Laeken. La Dichiarazione sul futuro dell’Unione europea fa, infatti, espresso riferimento alla via verso la Costituzione europea, ed è la prima volta che ciò accade in un documento del Consiglio europeo. Non vi sfugga la rilevanza storica di questo avvenimento che può essere meglio compreso se si rammentano le difficoltà con le quali il pensiero costituente europeo - che in Italia annovera illustri precursori, penso ad esempio ad Altiero Spinelli e a tanti altri, - si è fatto strada in Europa. Con molta chiarezza e molta semplicità, ora il discorso sulla Costituzione si concretizza in una decisione politica assunta da tutti gli Stati membri dell’Unione e associa a questo processo anche gli altri Stati candidati, alcuni dei quali, ed è bene ricordarlo, hanno da poco riacquistato la piena sovranità. Il cammino verso la Costituzione europea passa comunque attraverso la risposta a domande non facili da risolvere che la dichiarazione ricordata esplicita molto chiaramente. Ci possono infatti essere diversi modi di giungere alla Costituzione europea e sono modi che a diverso titolo e con piena legittimità i diversi soggetti dell’Unione percorrono facendo valere le loro preferenze. Ci si può arrestare a un primo stadio che è costituito dalla semplificazione e codifica dei numerosi Trattati che disciplinano l’Unione, e al loro riordino fino a un’ipotesi più sostanziale di vera e propria Costituzione, così come almeno noi tradizionalmente la intendiamo e che è autorevolmente sostenuta dal presidente della Repubblica Ciampi, che distingue tra un Trattato di base, contenente i principi fondamentali compresa la Carta dei diritti, e le altre disposizioni, che potrebbero avere diverse e più semplici procedure di modifica. Quale che sia la strada che si percorrerà occorrerà comunque dare uno status giuridico alla Carta dei diritti che è stata solennemente proclamata a Nizza lo scorso anno ma che non è stata ancora inserita nei Trattati e pertanto non ha un carattere vincolante. Questa Carta, sia pure modificata e migliorata dovrà, secondo il mio parere, trovare al contrario una sua precisa posizione nell’ordinamento comunitario soprattutto in relazione al processo di allargamento di cui deve costituire parametro e fine.
Anche da questa semplice analisi del lavoro da compiere si evince che l’esito di questo processo di riforma, comunque lo si vorrà chiamare, sarà la costituzione dell’Unione. È tutto aperto il problema di quale Costituzione si scriverà, e la posta in gioco è molto, molto alta. Si tratta di un fatto senza precedenti per la storia europea e, quindi, di una grande occasione per decidere tutti insieme il nostro futuro. Spetterà in primo luogo alla Convenzione, nella quale agiranno i rappresentanti dei Parlamenti, pensare, come ha detto il suo presidente Giscard d’Estaing, «qualcosa di nuovo, diverso, semplice, accessibile». Ma a questo dibattito siamo tutti chiamati, ciascuno secondo le proprie responsabilità, a contribuire. Vorrei qui ricordare che il Parlamento italiano ha assunto importanti iniziative per promuovere la partecipazione dei cittadini su una riflessione così impegnativa. Insieme al presidente del Senato abbiamo infatti promosso nell’Aula di Montecitorio il 30 novembre scorso, alla presenza del capo dello Stato e delle più alte cariche dello Stato, un incontro con tutte le istituzioni e con i principali soggetti della società civile, proprio per dare impulso e coordinare programmi di iniziative sul progetto di Europa. Questa discussione proseguirà nel corso dell’anno in diverse città italiane dove saranno organizzate alcune giornate di studio su temi di rilievo per l’avvenire dell’Europa. Inoltre le commissioni parlamentari sono impegnate a lavorare su questi temi, con un amplissimo programma di consultazioni di esponenti della società civile, istituzioni europee e nazionali, studiosi ed esperti, personalità del mondo politico e culturale europeo. Molte iniziative saranno promosse da istituzioni nazionali e regionali, da comuni, università, centri di ricerca, associazioni di cittadini.
Da alcune parti si dice che una Costituzione non è possibile perché manca un «popolo» europeo. Ma talvolta il demos è il prodotto dello Stato più che il suo presupposto, e la costruzione europea è il risultato di una combinazione nuova e abbastanza straordinaria di lungimiranza, visione utopistica e pragmatismo, e non segue le regole della storia passata, né quelle della scienza giuridica. Dobbiamo offrire ai cittadini un contratto sociale sufficientemente chiaro e leggibile, che consenta loro un’adesione ideale ma anche emotiva all’Europa, aprendo nuovi orizzonti al costituzionalismo. Esso, in un unico movimento che aveva legato la rivolta di Boston e la presa della Bastiglia, già nel Diciottesimo secolo combinava il principio democratico con quello della rappresentatività. L’Unione è tuttavia alla ricerca di un ordine costituzionale che sia legittimo e funzionante a un livello mai prima immaginato dal punto di vista dell’ampiezza e della capacità di mettere insieme popoli e identità diverse. Un ordine che non può non fondarsi sui principi della democrazia rappresentativa e quindi dare ai parlamenti - europeo e nazionali - un ruolo adeguato nelle decisioni dell’Unione. Rafforzare quindi il Parlamento europeo e riconoscere pienamente ai parlamenti nazionali il ruolo di istituzioni indirette dell’Unione. Un ordine costituzionale che dovrà affermare con pieno valore giuridico i diritti fondamentali degli individui come ragione fondante della stessa Unione, diritti che sono stati solennemente affermati nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.
La creazione dell’Europa non è un atto costituente unico ed esaustivo, quale fu quello che dette vita agli Stati Uniti d’America. Non sarà possibile a Bruxelles fare quello che i padri fondatori fecero a Filadelfia, cioè quasi un colpo di Stato, visto che arrivarono con un mandato molto limitato e ne uscirono con un Congresso e una Costituzione federale. Ma la Convenzione dovrà avere coraggio e capacità progettuali per costruire una nuova identità dell’Unione. È auspicabile che già dalla Convenzione esca un modello istituzionale forte e trasparente, a cominciare da una duplice ridefinizione del potere europeo. In senso orizzontale, nel rapporto in altri termini tra il potere legislativo e quello esecutivo, e verticale, secondo un criterio aggiornato di sussidiarietà. Noi italiani abbiamo talvolta capito prima di altri che essere uniti significa decidere insieme anche quando non si è tutti d’accordo. La discriminante tra unione e divisione è la stessa che separa il diritto di veto dalla regola della maggioranza. L’Unione non potrà legiferare senza un ricorso pieno al voto a maggioranza, e sarà necessario anche estendere la codecisione del Parlamento europeo a tutta la produzione legislativa e associare più compiutamente a essa i parlamenti nazionali. Dobbiamo in questa opera di riforma ispirarci a un modello di Europa che sia adeguato alle sfide che abbiamo di fronte e agli obiettivi che vogliamo perseguire, alla originalità e novità della costruzione europea. La formula nella quale mi riconosco di più è quella della «Federazione di Stati nazione», dove il nodo è proprio nella ricerca di un equilibrio fra i due termini della federazione e della nazione. Bisogna essere consapevoli che il termine federazione si colloca oggi in parte in un campo minato e chi lo sostiene viene visto da alcuni come fautore di un superstato o nemico dello Stato nazionale. In realtà chi afferma questo impedisce la trasformazione di una forma dello Stato forse ormai anacronistica e lontana dalle necessità dei cittadini. D’altro canto la nazione ha rappresentato un grande fatto nella storia europea e il dramma di alcuni Stati contemporanei, in Africa come in Asia, sta proprio nella difficoltà che essi incontrano a realizzare questo modello. Nessuno, pertanto, credo possa ignorare lo Stato nazionale nel perseguimento dell’unità continentale. Le nazioni europee oggi rivelano la loro vitalità e molto di più: esprimono quella pluralità che costituisce l’essenza dell’Europa. L’Europa non si potrà fare contro ma solo con le nazioni. Dal canto loro le nazioni dovranno imparare a vedere anche se stesse come agglomerati di diverse componenti etniche e culturali. Mi tornano in mente le parole che De Gasperi rivolse l’11 dicembre del 1951 agli altri cinque ministri degli Esteri riuniti a Strasburgo per la Conferenza sulla Comunità europea di difesa (Ced): «Comunque sia, per riuscire dobbiamo fare qualche cosa che presenti attrattive per la gioventù europea; dobbiamo lanciare un appello a cui questa possa rispondere. Come potremo giustificare il trasferimento a organi comuni di così importanti parti della sovranità nazionale se non diamo al tempo stesso ai popoli la speranza di realizzare idee nuove? È questa la sola maniera per combattere i risorgenti nazionalismi».

Questo testo del presidente della Camera è elaborato dalla prolusione tenuta all’inaugurazione dell’anno accademico 2001-2002 del Link Campus University of Malta.