Un fantasma terrorizza i governi del mondo - il fantasma della globalizzazione. Alcuni sostengono che le forze «predatorie» del mercato rendano impossibile per i governi «benevoli» proteggere i loro popoli dalle bestie da preda che si muovono furtivamente attorno alle frontiere. Altri rispondono che le benigne forze del mercato in realtà prevengono i governi predatori dallo spogliare i propri cittadini. A dispetto del fatto che le due fazioni vedano opposti nemici, esse arrivano alle stesse conclusioni: mercati onnipotenti significano politici impotenti. Tuttavia, questa formula è diventata uno dei cliché della nostra epoca. Ma è vero che i governi sono diventati più deboli e meno importanti di prima? E la globalizzazione, per definizione, dev’essere la nemesi dei governi nazionali? La globalizzazione è un viaggio. Ma è un viaggio verso una destinazione irraggiungibile - il mondo globalizzato. Un’economia «globalizzata» può essere definita come quella in cui né la distanza né le frontiere nazionali impediscono transazioni economiche. Questo sarebbe un mondo dove i costi dei trasporti e delle comunicazioni sarebbero zero e le barriere create dalle diverse giurisdizioni nazionali sarebbero scomparse. Ma, bisogna dirlo, noi non viviamo in niente che sia anche solo vicino a un mondo del genere. E, visto che molte delle cose che trasportiamo (inclusi noi stessi) sono fisiche, mai ci vivremo. Il viaggio della globalizzazione non rappresenta nulla di nuovo. Nel corso dei cinque secoli passati, i cambiamenti tecnologici hanno progressivamente ridotto le barriere all’integrazione internazionale. La comunicazione transatlantica, per esempio, si è evoluta dalle barche a vela, alle navi a vapore, al telegrafo, al telefono, e adesso Internet. Tuttavia gli Stati non sono diventati né più deboli né meno importanti durante questa odissea. Al contrario, nei Paesi con le economie più avanzate e integrate a livello internazionale, l’abilità dei governi di tassare e ridistribuire il reddito, regolare l’economia e monitorare le attività dei loro cittadini è cresciuta più di quanto si immaginasse. Il che è particolarmente vero quando si pensa al secolo scorso. La domanda che rimane, tuttavia, è se la forma di globalizzazione che ci troviamo ad affrontare oggi potrebbe avere un impatto diverso da quelle del passato. Magari potrebbe produrre risultati diversi, per i numerosi fattori che la rendono differente da quelle del passato. Queste distinzioni includono comunicazioni più rapide, la liberalizzazione del mercato e l’integrazione globale della produzione di beni e servizi. Tuttavia, al contrario di quella che è un’assunzione comune, la forma moderna di globalizzazione non significa la fine dello Stato nazionale moderno.

Il passato come prologo
L’integrazione crescente dell’economia mondiale che viviamo oggi non è senza precedenti, almeno se giudichiamo dallo scambio di beni, capitali e persone. Un trend simile si era già verificato alla fine del Diciottesimo e all’inizio del Ventesimo secolo. Per prima cosa, la proporzione della produzione mondiale che è commercializzata sui mercati globali non è granché più alta di quella che era negli anni precedenti la prima guerra mondiale. Il commercio era analogamente significativo nel 1910, quando gli indici del commercio (esportazioni mercantili e importazioni) nel Pil raggiunsero vette record nelle economie avanzate. Il commercio globale quindi è collassato durante la Grande depressione e la Seconda guerra mondiale, ma il mondo è cresciuto più rapidamente di quanto ci si aspettasse. La quota della produzione globale commercializzata a livello mondiale è cresciuta da circa il 7% nel 1950 a più del 20% a metà degli anni Novanta; di conseguenza, gli indici di scambio sono cresciuti più o meno in tutte le economie avanzate. Nel Regno Unito, ad esempio, esportazioni e importazioni sono salite a circa il 57% del Pil nel 1995 contro il 44% del 1910. Per la Francia nel 1995 si parla del 43% contro il 35% del 1910. E per la Germania abbiamo il 46% contro il 38%. Ma l’indice di scambio per il Giappone nel 1995 era decisamente più basso di quello del 1910. Di fatto, fra le cinque più rilevanti economie di oggi, l’unica in cui il commercio con l’estero ha un peso molto più grande di quanto ne avesse un secolo fa sono gli Stati Uniti, dove l’indice è passato dall’11% del 1910 al 24% del 1995. Questo fatto potrebbe spiegare perché la globalizzazione è molto più controversa per gli americani che per altri popoli. In seconda battuta, a cominciare dalla fine del Diciannovesimo secolo molti Paesi hanno già aperto i loro mercati agli investimenti internazionali prima che anche quegli investimenti crollassero durante il periodo fra le due guerre. Per quanto riguarda la quota del Pil, gli investimenti esteri britannici - media del Pil del 4.6% fra il 1870 e il 1913 - sono arrivati a livelli senza confronto nelle economie contemporanee. Un elemento rivelatore è che la correlazione fra investimenti domestici e risparmi (un indice della misura con cui i risparmi rimangono in un unico Paese) era più basso tra il 1880 e il 1910 che in tutti i periodi seguenti.
Esistono comunque delle differenze storiche. Sebbene la contemporanea mobilità dei capitali ha dei precedenti nel periodo a ridosso della prima guerra mondiale, la composizione dei flussi di capitale è cambiata. Il capitale a corto termine è oggi più mobile che mai. E inoltre, i flussi di lungo periodo sono in qualche modo di diversa composizione rispetto a prima. Gli investimenti all’inizio del Ventesimo secolo prendevano la forma di assets tangibili anziché intangibili. I flussi degli investimenti vedevano il predominio degli investimenti diretti in quei tempi (il trend è cambiato dalla seconda guerra mondiale in poi). Inoltre gli alti flussi di immigrazione di oggi non sono senza precedenti. Come rilevato dagli economisti Paul Hirst e Graham Thompson: «L’era dei massimi spostamenti migratori registrati è stata quella successiva al 1815. Circa sessanta milioni di persone lasciarono l’Europa per le Americhe, l’Oceania, l’Africa del Sud e dell’Est. Dieci milioni circa, secondo le stime, migrarono dalla Russia all’Asia Centrale e alla Siberia. Un milione andava dall’Europa meridionale al Nord America. Circa dodici milioni di cinesi e sei milioni di giapponesi lasciarono le loro terre per stabilirsi nell’Asia dell’Est e del Sud. Un milione e mezzo di persone lasciò l’India per l’Asia sudorientale e l’Africa sudoccidentale».
I movimenti delle popolazioni raggiunsero il loro picco durante gli anni Novanta del 1800. In quegli anni, gli Stati Uniti assorbirono abbastanza immigrati per aumentare l’intera popolazione statunitense del 9% dall’inizio del decennio. In Argentina la crescita in quegli anni fu del 26%. In Australia, del 17%. Negli anni Novanta del Ventesimo secolo, di contro, gli Stati Uniti sono stati l’unico Paese nel mondo con un alto tasso di immigrazione, attirando nuovi venuti primariamente dai Paesi in via di sviluppo piuttosto che dall’Europa. Questi immigrati hanno accresciuto la popolazione appena del 4%. Tutto questo suggerisce che, a dispetto di tutti i cambiamenti economici che di certo sono avvenuti nel corso dei secoli, né per il mercato dei beni e dei servizi né per i fattori di produzione, il mondo appaia oggi molto più integrato di quanto fosse un secolo fa. Sembra ci sia più integrazione economica per il commercio, almeno nei Paesi ad alto reddito pro capite; ma non c’è più integrazione per il capitale - soprattutto per il capitale di lungo termine - a dispetto di alcuni cambiamenti significativi nella composizione dei flussi di capitale - e vi è meno integrazione per quel che riguarda il lavoro. Ma allora perché la gente crede che oggi stia accadendo qualcosa di nuovo, e di unico? La risposta ha a che fare con due forze che stanno guidando i cambiamenti economici contemporanei: la caduta verticale dei costi di trasporti e comunicazioni da una parte, e le politiche di liberalizzazione economica dall’altra.

La rivoluzione tecnologica
I progressi nella tecnologia e nelle infrastrutture hanno sostanzialmente ridotto i costi del trasporto e delle comunicazioni a partire dalla fine dell’Ottocento e inizio Novecento. Il primo cavo telegrafico transatlantico fu posato nel 1866. Alla fine del secolo, tutto il mondo era a portata di telegrafo, e i tempi di comunicazione si ridussero, da mesi che erano, a minuti appena. Il costo di una telefonata di tre minuti da New York a Londra, in moneta corrente, è crollato dai 250 dollari del 1930 ai pochi cents di oggi. Recentissimamente, il numero di voci che attraversano l’Atlantico è passato da centomila nel 1986 a più di due milioni oggi. Quello degli utenti di Internet è lievitato da cinquemila nell’86 a più di trentamila oggi. Una rivoluzione si è verificata anche nel modo di raccogliere e seminare informazioni, una rivoluzione, questa, che ha vistosamente ridotto il costo di spostare beni e merci da una parte all’altra del mondo. Ma questi incredibili progressi nelle comunicazioni, per quanto siano importanti, non fanno che seguire la strada tracciata quando fu posato il primo cavo telegrafico sottomarino nel secolo scorso. E, comunque, le distanze continuano a imporre costi di trasporto e comunicazione e, per così dire, la geografia non ha perso la sua importanza a dispetto della rivoluzione telematica. Certi servizi ancora non possono limitarsi a saettare sulla grande rete. Nondimeno, il fatto che i costi di comunicazione e trasporto siano diminuiti, ci ha indirizzato verso una maggiore integrazione nel corso del secolo passato. Ma se l’esperienza storica ci insegna qualcosa, è che l’integrazione non è determinata dalla tecnologia. Se lo fosse, avrebbe fatto passi da gigante durante gli ultimi due secoli. Invece, a dispetto della continua diminuzione dei costi di comunicazione e trasporto nella prima metà del secolo, l’integrazione globale è tutto fuorché aumentata. È stata la politica, non la tecnologia, a determinare le condizioni dell’integrazione economica internazionale. Se le innovazioni in fatto di comunicazioni e trasporti ci hanno portato pian piano verso un mondo più integrato, la politica no - e questo ha fatto la differenza. Per questa ragione, la crescita del potenziale per l’integrazione economica in realtà sorpassa di gran lunga la crescita di quell’integrazione della fine del Diciannovesimo secolo. La globalizzazione ha ancora molta strada da fare, se le sarà permesso farla.

Scegliere la globalizzazione
La globalizzazione non fa parte del nostro destino, è una scelta. È una scelta che si fa per far crescere la ricchezza delle nazioni - è l’esperienza che ci suggerisce che l’apertura degli scambi e dei flussi di capitale arricchisce molti cittadini nel breve periodo e virtualmente tutti i cittadini nel lungo periodo. Ma se l’integrazione economica è una scelta deliberata, più che un destino ineluttabile, tuttavia non può rendere gli Stati impotenti. Il loro potere sta nelle scelte che fanno. Fra il 1846 e il 1870, le politiche di liberalizzazione economica atterrarono dal Regno Unito nel resto d’Europa. Il protezionismo, che non aveva mai sfiorato gli Stati Uniti, contaminò l’Europa continentale dal 1878 in avanti per raggiungere il suo picco negli anni Trenta. Una nuova epoca di integrazione economica globale cominciò solo nel dopoguerra, e solo parzialmente: dalla fine della seconda guerra mondiale agli anni Settanta, furono solo i Paesi avanzati ad addolcire le proprie barriere commerciali. I due decenni appena trascorsi, invece, hanno visto una sostanziale liberalizzazione avere luogo in tutto il mondo. Alla fine degli anni Novanta, nessun Paese di una certa importanza ha ancora un governo che faccia del protezionismo una professione di fede. Questo ciclo storico ha un suo parallelo nella storia degli investimenti di capitali internazionali. I mercati dei capitali erano aperti nel Diciannovesimo e all’inizio del Ventesimo secolo, parzialmente perché i governi non potevano ancora controllarne i flussi. Essi hanno acquisito e solidificato questa capacità fra il 1914 e il 1945, chiudendo progressivamente i propri mercati di capitale. La liberalizzazione dei flussi di capitale quindi ha avuto inizio in pochi Paesi avanzati negli anni Cinquanta e Sessanta. Ma l’onda lunga della liberalizzazione non è cominciata se non alla fine degli anni Settanta, coinvolgendo la maggioranza dei Paesi ricchi, quindi alcuni di quelli del Terzo mondo e, alla fine degli anni Novanta, gli ex Paesi comunisti. A dispetto di un gran numero di crisi finanziarie lungo questo arco di tempo, il trend è rimasto costante. Nella politica monetaria, il più grande cambiamento è stato l’abbandono del gold standard, che ha tenuto banco fra il 1870 e il 1914, per abbracciare i cambi fluttuanti che abbiamo oggi. La stabilità di cambio sul lungo periodo implicita nel sistema aureo promuoveva flussi di capitale di lungo periodo, senz’altro più efficacemente di quanto faccia l’instabilità oggi imperante. Attualmente i flussi di capitale di corto periodo non sono solo una delle conseguenze dell’instabilità monetaria, ma una delle sue cause. Nel contempo, anche il controllo esercitato dagli Stati sulla libertà di movimento degli individui si è fatto maiuscolo. Con l’eccezione delle politiche per l’immigrazione che sono proprie dei Paesi membri dell’Unione europea, i controlli sull’immigrazione sono generalmente più pesanti di quanto fossero cent’anni fa. La politica che più ha facilitato l’integrazione economica su scala mondiale è stata la crescita delle istituzioni internazionali a partire dalla seconda guerra mondiale. Così come le compagnie multinazionali oggi organizzano il libero scambio fra soggetti privati, analogamente le istituzioni mondiali organizzano e disciplinano i provvedimenti che hanno riflessi internazionali delle politiche nazionali. Istituzioni come l’Organizzazione mondiale del commercio (Wto), il Fondo monetario internazionale (Fmi), la Banca mondiale, l’Unione europea, e il North american free trade agreement (Nafta) hanno aiutato e spinto la cooperazione fra gli Stati e li hanno aiutati a liberalizzare le rispettive politiche economiche. Il Diciannovesimo secolo era un mondo fatto di politiche discrezionali e unilaterali. La fine del Ventesimo secolo, invece, si è rivelata un mondo composto di politiche multilaterali e istituzionalizzate. Ironicamente, quella tecnologia che dovrebbe rendere inevitabile la globalizzazione finisce per rendere possibile una maggiore sorveglianza sulla nostra vita da parte dello Stato, una sorveglianza più agevole di come sarebbe stata un secolo fa. Ecco il mondo in cui viviamo: un mondo dove c’è ragionevolmente un libero movimento di capitali, dove tuttavia le restrizioni sullo scambio di beni e servizi continuano a regnare (magari diminuendo), però ci sono serrati controlli al libero movimento delle persone. Le economie non sono mai state totalmente aperte o totalmente chiuse. La loro apertura richiede la disponibilità del governo a perdere tre tipologie di controlli dell’economia: quello sui flussi di capitale, quello sui beni e sui servizi, quello sulle persone. Liberalizzare uno di questi settori non richiede necessariamente né finisce per liberalizzare gli altri. Il libero movimento di beni e servizi rende la regolamentazione di flussi di capitali più difficile, ma non impossibile. Si può con facilità commerciare liberamente e abolire i controlli sui movimenti di capitale, senza che tuttavia si senta l’esigenza di regolare i movimenti delle persone. L’interrogativo più importante, tuttavia, è questo: come riusciranno i governi a limitarsi nelle loro competenze una volta scelta la via dell’apertura al libero scambio?

Tre aree vitali
La globalizzazione viene spesso vista come un qualche cosa che è in grado di distruggere la capacità dei governi di fare ciò che vogliono e di cui hanno bisogno, particolarmente nelle aree-chiave della tassazione, della spesa pubblica per la redistribuzione del reddito, e delle politiche macroeconomiche. Ma cosa c’è di vero in questo cliché? Di fatto, non c’è nessuna evidenza che supporti l’idea che gli Stati non possano più esigere tasse. Al contrario: nel 1999, i governi dell’Unione europea hanno speso o ridistribuito in media il 47% dei rispettivi Pil. Un importante libro di Vito Tanzi del Fondo monetario internazionale e di Ludger Schuknecht della Banca centrale europea sottolinea adeguatamente questo punto. Nel corso del Ventesimo secolo, la quota di Pil spesa mediamente dagli Stati membri dell’Ocse è saltata da un ottavo a quasi la metà del Pil. E, in alcuni Paesi ad alto reddito medio come Francia e Germania, anche di più. Fino a oggi, è stata la resistenza degli elettori, non la globalizzazione, che ha contribuito a limitare significativamente la crescita delle tassazioni. Tanzi sostiene che la situazione sta per cambiare. Egli afferma che l’imposizione di tasse diventerà più difficoltosa a causa della lunga lista di «termiti fiscali» che stanno erodendo le basi dei vari sistemi fiscali, della mobilità crescente del lavoro, della crescita del commercio elettronico, del moltiplicarsi dei paradisi fiscali, dello sviluppo di nuovi strumenti e intermediari finanziari, della crescita continua delle compagnie multinazionali, e della possibile sostituzione dei vecchi conti bancari con il denaro elettronico. È un elenco impressionante delle nuove possibilità offerte dai nostri tempi. E che i governi lo prendano sul serio è dimostrato dall’attenzione che i leader dell’Ocse e dell’Ue stanno dedicando alla «pericolosa» competizione fiscale, agli scambi di informazioni, e alle implicazioni del commercio elettronico. I governi stanno formando un cartello per evitare quella competizione fiscale che per essi si rivelerebbe rovinosa. Questa minaccia, quella della competizione fiscale, si è fatta vieppiù pericolosa a causa di alcuni dei progressi che si sono verificati con l’esplosione della globalizzazione: la crescente mobilità di persone e capitali, la sempre maggiore difficoltà nel raccogliere informazioni sul reddito e sulle spese, e l’impatto di Internet sui flussi di informazione. Tuttavia, questa minacciosa competizione con cui i governi si confrontano, non deve essere sopravvalutata. Le implicazioni fiscali della mobilità di lavoro, capitale e spesa sono sempre già evidenti in quelle giurisdizioni locali che hanno la libertà di raccogliere le proprie tasse. Anche i governi locali possono imporre tasse più elevate dei loro vicini, nel caso in cui offrano in cambio servizi particolari oppure siano fisicamente collocati in luoghi speciali - ad esempio, in località amene in cui la gente vorrebbe avere il privilegio di vivere. In altre parole, una tassazione differenziata è possibile se ci sono almeno alcuni costi di trasporto - e essi ci saranno sempre.
Questi costi crescono con la dimensione geografica di una data giurisdizione, che dunque influenza fortemente la possibilità che un governo ha di imporre tasse. Il reddito che si ricava da un capitale mobile è più difficile da tassare. Il reddito che si ricava dalla terra e dal lavoro immobile è più facile da tassare. La spesa analogamente può essere tassata più pesantemente in una giurisdizione che in un’altra, ma non se i costi di trasporto sono veramente bassi (la distanza da percorrere per acquistarlo influisce sulla valutazione del valore di un bene). Similmente, è difficile tassare il reddito personale se la gente può vivere in giurisdizioni a bassa tassazione pur usufruendo delle amenità di quelle ad alta tassazione. Eliminare le barriere legali alla mobilità diciamo che restringe, ma non elimina, l’abilità di alcune giurisdizione di imporre più tasse di altre. L’imposizione di alte tasse locali rimane possibile quando le risorse o le attività tassate rimangono relativamente immobili. La mobilità internazionale di persone e beni tuttavia non sta diventando più simile a quel genere di mobilità che esiste fra i diversi Stati negli Stati Uniti. Le barriere legali, linguistiche e culturali manterranno sempre le migrazioni da un Paese all’altro più difficoltose che i movimenti all’interno di uno specifico Paese. Visto che le imposte sul reddito e sui consumi restano la fonte predominante delle entrate di uno Stato, le entrate degli Stati moderni sembrano essere al sicuro. Certo, a dispetto del fatto che una certa maggiore mobilità risultante dalla globalizzazione renda più difficile per i governi raccogliere informazioni sui cittadini residenti nei rispettivi territori ma che spendono altrove i loro soldi, la tassazione sui consumi e sui movimenti rimane una forma di imposizione fiscale facilmente perseguibile. Il terzo aspetto più rilevante della globalizzazione, Internet, potrebbe avere un notevole impatto sull’imposizione fiscale. Stephén Buydens, dell’Ocse, ha giustamente sottolineato come lo sviluppo di Internet riguarderà soprattutto tre settori: le tasse sui consumi, il sistema dei prezzi che su internet si sviluppa per quel che attiene i prodotti delle multinazionali, e l’amministrazione fiscale in senso lato. Le transazioni effettivamente basate interamente e puramente sulla rete - il downloading di film, software, musica - sono difficili da tassare. Ma quando Internet viene usato per comprare dei beni tangibili, i governi possono imporre le loro tasse, dato che coloro che sostengono l’offerta sono soggetti alle autorità fiscali delle rispettive giurisdizioni. Talvolta, è difficile venire a capo della locazione fisica di un server Internet. Se essa non si può determinare, come si fa a esigere le imposte e ad applicare la legislazione fiscale? Tuttavia, la mia conclusione è che la liberalizzazione economica e il progresso tecnologico senz’altro rendono più difficoltoso per il governo esigere imposte. Probabilmente andrà ripensato tutto il sistema delle tasse sui consumi. Probabilmente la tassazione dei profitti delle corporation dovrà essere completamente rivista se non abbandonata. In ultima analisi, i governi saranno costretti probabilmente a tassare sì, ma nella misura in cui di tali tasse beneficiano davvero i cittadini che vi sono sottoposti. Nondimeno, non bisogna sopravvalutare le implicazioni di questo processo: l’alta tassazione dei Paesi scandinavi non ha mai avuto, come risultato, grandi movimenti migratori dalla Scandinavia verso altri Paesi. C’è gente che è felice di pagare tasse elevate per avere buone scuole e buoni trasporti pubblici. Non a caso, uno dei fenomeni più inspiegabili dei nostri tempi è che i Paesi ad alta tassazione del Nord Europa sono quelli che guidano la new economy! I governi svilupperanno forme di scambio di informazioni e di cooperazioni in genere per mantenere i propri attuali livelli di tassazione e ottenere trattati internazionali che stabiliscano una soglia minima di tassazione. Ma la competizione fra governi non sarà necessariamente eliminata da questi fatti, poiché quei Paesi con basse tasse e bassa spesa pubblica vorranno continuare la loro tradizione. Ecco una buona notizia: i governi nazionali stanno diventando sempre più simili ai governi locali, più vicini e attenti alle esigenze dei cittadini. Il risultato non sarà necessariamente l’anoressia dello statalismo fino a realizzare l’utopia dello Stato minimo. Ma i governi, come ogni istituzione, vivranno una loro nuova evoluzione.

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(traduzione di Alberto Mingardi)