Come molti americani, ho tentato di capire il significato dell’11 settembre e come il mondo sia cambiato da quella data. Sono stato interpellato proprio io in quanto dodici anni fa avevo sostenuto che avevamo ormai raggiunto la «fine della storia». L’11 settembre sembrerebbe essere proprio, a una prima analisi, un evento storico, e il fatto che sia stato perpetrato da un gruppo di terroristi islamici che rifiutano virtualmente tutti gli aspetti del moderno mondo occidentale dà credito, almeno all’apparenza, all’ipotesi dello «scontro di civiltà» di Samuel Huntington. Io ho elaborato una risposta standard a questa tesi, che incidentalmente non sarà l’oggetto del mio intervento attuale. Tale risposta suona più o meno così. L’ipotesi sulla «fine della storia» riguardava il processo di modernizzazione. Gli intellettuali progressisti di tutto il mondo hanno passato gran parte dell’ultimo secolo e mezzo nella convinzione che il progresso storico avrebbe portato a un’evoluzione delle società moderne verso il socialismo. In anni più recenti, hanno pensato che esse avrebbero potuto modernizzarsi e, ciò nonostante, mantenere le proprie differenze culturali. La mia ipotesi era che ci fosse qualcosa di simile a un processo di modernizzazione unico e coerente, ma che non avrebbe portato al socialismo o a una varietà di luoghi culturalmente determinati, bensì alla liberaldemocrazia e all’economia di mercato come uniche opzioni possibili. Il processo di modernizzazione era, inoltre, universale e prima o poi avrebbe coinvolto tutte le società.
Visto in quest’ottica, l’11 settembre rappresenta una sfida concreta, ma in fin dei conti poco convincente. Osama Bin Laden, Al Qaeda, i talebani e più in generale i fondamentalisti islamici, infatti, sono per la liberaldemocrazia occidentale sfide ideologiche in un certo qual modo più impegnative di quelle offerte dal comunismo. Ma, nel lungo termine, è difficile vedere se l’Islam offra un’alternativa realistica come ideologia di governo per le società del mondo reale. Non solo è ben poco attraente per i non-musulmani; di più: esso non incontra le aspirazioni della vasta maggioranza dei musulmani stessi. Nei Paesi che recentemente hanno vissuto l’esperienza di una vera teocrazia musulmana - l’Iran e l’Afghanistan - essa è divenuta di tutta evidenza estremamente impopolare. Quindi, sebbene i fondamentalisti islamici armati con armi di distruzione di massa pongano una tetra minaccia nel breve termine, la sfida di lungo termine nella battaglia delle idee non verrà da quella direzione. L’11 settembre rappresenta una forte deviazione, ma alla fine la modernizzazione e la globalizzazione rimarranno i principi strutturali centrali della politica mondiale. È mia intenzione, allora, esplorare un’altra importante questione legata alla domanda sulla fine della storia che sorge dagli eventi dell’11 settembre, e cioè se quello di «Occidente», che era il fine ultimo del processo storico nella mia analisi precedente, sia davvero un concetto coerente, e se gli Stati Uniti e la loro politica estera possano divenire le variabili centrali della politica internazionale.

Le reazioni all’11 settembre
Subito dopo l’11 settembre, il sociologo francese Jean Baudrillard pubblicò su Le Monde un lungo articolo, in cui affermava che «in ultima analisi, sono loro [i terroristi] che hanno compiuto il gesto, ma siamo noi che l’abbiamo voluto… Il terrorismo è immorale, ed è una risposta alla globalizzazione che è immorale a sua volta». Egli vede la Francia, e l’Europa in generale, come un’isola di moralità nel bel mezzo di fondamentalismi moralmente equivalenti, quello statunitense e quello islamico radicale. Baudrillard, naturalmente, non parla a nome di tutti i francesi, e il suo pezzo venne presto contestato su Le Monde da Alain Minc, secondo cui egli riflette «la tradizionale incapacità dell’intellighenzia francese di capire che esiste una gerarchia di valori». Ma la posizione di Baudrillard, seppure espressa nel modo offensivo tipico degli intellettuali francesi, è qualcosa di più di una corrente sotterranea europea, come molti americani pensano o sono spinti ad ammettere. L’idea che, con gli attacchi al World Trade Center e al Pentagono, gli Stati Uniti abbiano soltanto avuto ciò che meritavano è tutt’altro che peregrina, non solo in Europa ma in molte altre parti del mondo.
Dopo l’11 settembre vi fu, naturalmente, un’ampia, spontanea manifestazione di sostegno per gli Stati Uniti e gli americani ovunque nel mondo, con i governi europei da subito in prima linea per aiutare gli Stati Uniti a condurre la propria «guerra al terrorismo». Ma con la dimostrazione del totale dominio militare americano che seguì alle vittorie contro Al Qaeda e i talebani in Afghanistan, cominciarono a sorgere nuove forme di anti-americanismo. Dopo che il presidente Bush denunciò «l’asse del male» nel suo discorso del gennaio 2002 sullo stato dell’Unione, gli intellettuali europei non si trovarono più isolati nel criticare gli Stati Uniti su un’ampia varietà di fronti: i politici e, in generale, il pubblico del Vecchio continente seguirono a ruota. Secondo il giornalista laburista Will Hutton, l’alleato della Gran Bretagna «non è più la buona, vecchia America… che ricostruì l’Europa e portò un ordine sociale ed economico liberale a livello internazionale» (1). Piuttosto, essa era caduta in mano a un gruppo di folli conservatori ed era ormai la principale fonte di instabilità globale. In Francia, un libro secondo cui l’11 settembre non era opera dei fondamentalisti islamici ma di una banda di conservatori interni al governo americano divenne un bestseller (2). Secondo un sondaggio, circa il 30% dei francesi guardavano agli Usa come al principale nemico del loro Paese. Mentre molti americani vedono l’11 settembre come un ampio attacco alla civiltà occidentale, gli europei sono più portati a leggervi una risposta a precise politiche americane, e quindi un rischio di fronte al quale essi stessi sono largamente immuni.
Cosa sta succedendo? Si pensava che la fine della storia avesse a che fare con la vittoria dei valori e delle istituzioni occidentali, non semplicemente americani. La guerra fredda venne combattuta da alleanze strette sulla base dei comuni valori di libertà e democrazia. Eppure, si è aperta una tremenda faglia tra le percezioni del mondo di europei e americani, e la percezione di avere valori comuni si è progressivamente logorata. Ha ancora senso il concetto di «Occidente» nel primo decennio del Ventunesimo secolo? Le divisioni sulla globalizzazione segnano dunque non una frattura tra l’Occidente e il resto del mondo, ma tra gli Stati Uniti e tutti gli altri? E dove si colloca l’Australia in un mondo così diviso? Storicamente, essa è legata più all’Europa che all’America, ma, essendo terra di pionieri, ha molte caratteristiche in comune con gli Stati Uniti. Inoltre, si trova in una zona del mondo in cui il potere e l’influenza americana hanno una grande importanza nel mantenimento della pace e dell’ordine internazionale degli scambi aperti. A mio avviso, l’idea di Occidente rimane coerente e vi sono ancora valori, istituzioni e interessi critici condivisi che continueranno a tenere unite le democrazie del mondo sviluppato, Europa e Stati Uniti in particolare. Ma tra le democrazie occidentali stanno emergendo alcune differenze nevralgiche riguardo ai rapporti dell’America col mondo negli anni a venire, le quali richiedono un’attenzione critica da parte dei politici e degli uomini di Stato.

La natura della faglia tra l’America e i suoi alleati
Nel resto di questo intervento, farò ripetuti riferimenti alle differenze fra l’Europa e gli Stati Uniti. Ma bisogna tenere in mente che, in questo contesto, «Europa» è quasi un’etichetta per certe attitudini globali critiche verso la politica estera americana. Gli europei, naturalmente, sono divisi al loro interno; le visioni che io caratterizzo come tipicamente loro sono spesso ampiamente rappresentative dell’opinione di centrosinistra in un numero di Paesi in tutto il mondo, compresi l’Australia e la Nuova Zelanda. Paesi asiatici, dal Giappone alla Malesia, hanno espresso dubbi simili a proposito dell’unilateralismo americano post-11 settembre. Tuttavia, alcune posizioni in merito alla necessità di devolvere sovranità verso le organizzazioni sovranazionali sono peculiari dell’esperienza storica dei membri dell’Unione europea. Le evidenti questioni emerse nelle dispute tra Europa e America fin dal discorso sull’«asse del male» ruotano perlopiù intorno al presunto unilateralismo americano e alle leggi internazionali. C’è oggi una ben nota lista di reclami europei verso la politica americana, anche ma non solo sul dietrofront dell’amministrazione Bush sul protocollo di Kyoto sul riscaldamento globale, il suo fallimento nella ratifica del patto di Rio sulla biodiversità, la sua ritirata dal trattato Abm e il perseguimento della difesa missilistica, la sua opposizione al bando delle mine antiuomo, il trattamento riservato ai prigionieri di Al Qaeda nella Baia di Guantanamo, l’opposizione a nuovi provvedimenti nell’ambito della convenzione sulla guerra biologica, e infine l’opposizione alla Corte di giustizia internazionale. Agli occhi europei, il più serio atto di unilateralismo americano riguarda l’annunciata intenzione dell’amministrazione Bush di rovesciare il regime iracheno, se necessario per mezzo di un’invasione militare. Anzi, il discorso sull’«asse del male» ha segnato un importantissimo cambiamento nella politica estera americana, dalla deterrenza alla prevenzione del terrorismo. Questa posizione è stata ribadita nel discorso di Bush a West Point a giugno, in cui egli ha dichiarato che «la guerra al terrorismo non potrà essere vinta stando sulla difensiva. Dobbiamo ingaggiare battaglia contro il nemico, scompigliargli i piani e affrontare le sue peggiori minacce prima che emergano. Nel mondo in cui siamo entrati, l’unica strada verso la sicurezza è quella dell’azione».
La visione europea è quella di cercare di creare un genuino ordine internazionale basato su regole certe, adatto alle circostanze del mondo post-guerra fredda. Quel mondo, libero da crudi conflitti ideologici e competizione militare su larga scala, sostanzialmente lascerà più spazio al consenso, al dialogo e alle negoziazioni come mezzi per risolvere le dispute. Gli europei sono terrorizzati dall’enunciazione da parte dell’amministrazione Bush di una dottrina virtualmente senza limiti di prevenzione contro i terroristi o gli Stati che sponsorizzano il terrorismo, in cui gli Usa, ed essi soltanto, decidono quando e dove usare la forza. In Europa, lo Stato nazionale si è dissociato sempre più dal potere militare, nonostante il fatto che lo Stato moderno costruito intorno al potere centralizzato sia nato proprio su quel continente. In un brillante articolo su Policy Review (3), Robert Kagan dipinge così le differenze tra gli Stati Uniti e l’Europa. Gli europei credono di vivere alla fine della storia, cioè in un mondo perlopiù pacifico che verrà sempre più governato da leggi, norme e accordi internazionali. In questo mondo, le politiche di potere e la realpolitik classica sono divenute obsolete. Gli americani, al contrario, pensano di vivere ancora immersi nella storia e di aver bisogno dei mezzi del potere politico tradizionale per affrontare le minacce dell’Iraq, di Al Qaeda e di altre forze maligne. Secondo Kagan, gli europei hanno ragione a metà: essi anzi hanno creato per se stessi un mondo da fine della storia all’interno dell’Unione europea, dove la sovranità ha ceduto il passo a un’organizzazione sovranazionale. Quello che non capiscono, però, è che la pace e la sicurezza della loro sfera di cristallo sono garantite, alla fin fine, dal potere politico americano. Tolto quello, anch’essi sarebbero scagliati indietro nella storia.

La faglia è genuina?
Questa, almeno, è la descrizione popolarmente accettata dell’unilateralismo americano e dell’enfasi europea su leggi e istituzioni internazionali. Dobbiamo però chiederci se sia una descrizione realmente accurata, e se gli Stati Uniti siano stati davvero più unilateralisti dell’Europa. La verità è molto più complicata, poiché le differenze tra Usa ed Europa sono molto più sfumate. L’internazionalismo liberale, dopo tutto, ha un antico e onorevole posto nella politica estera americana. Gli Stati Uniti furono il Paese promotore della Lega delle Nazioni, delle Nazioni Unite, degli accordi di Bretton Woods, del Gatt/Wto e ospitano altre organizzazioni internazionali. Vi sono molte organizzazioni di governance internazionale a cui gli Stati Uniti partecipano attivamente, se non addirittura come membro più attivo, dalla definizione di standard alla sicurezza nucleare, dalla cooperazione scientifica alla sicurezza nel volo, gli accordi bancari, la regolamentazione della droga, l’elaborazione di una governance industriale e le telecomunicazioni. È utile qui operare una distinzione tra quelle forme di internazionalismo liberale che sono prevalentemente economiche e quelle che hanno una dimensione più politica o legata alla sicurezza. Soprattutto negli ultimi anni, gli Stati Uniti si sono concentrati su istituzioni internazionali che hanno promosso il commercio e gli investimenti internazionali. Hanno dedicato sforzi sostanziali a creare un commercio internazionale basato su regole certe e un regime di investimenti dotato di un’autorità decisionale più forte e autonoma. Le ragioni sono ovvie: gli americani traggono grande beneficio e addirittura dominano l’economia globale e questo è il motivo per cui la globalizzazione porta l’etichetta made in Usa.
Nel campo dell’economia, gli europei non possono certo vantare chissà quale affidabilità nel rispetto delle regole multilaterali, se confrontati con gli Stati Uniti. Quest’anno si sono fatti belli a causa dei sussidi statunitensi all’agricoltura e all’acciaio, e hanno ragione a biasimare l’ipocrisia americana sul libero scambio. Ma questo mi pare un saggio di normale ipocrisia: tutti i Paesi agiscono in contraddizione con gli sbandierati principi del libero scambio e gli europei sono noti, tra le altre cose, per aver mantenuto i sussidi all’agricoltura più alti e per più lunghi periodi di tempo degli americani stessi. L’America è colpevole soltanto della più recente manifestazione di ipocrisia. E in ogni caso, l’amministrazione americana può obiettare che il suo tradimento del mercato è stato solo una ritirata strategica nell’interesse della Trade Promotion Authority, garantita dal Congresso all’inizio di agosto. Con essa, l’amministrazione Bush ha annunciato un’ambiziosa agenda di liberalizzazioni, che include la fine dei sussidi all’agricoltura, sebbene questo punto rimanga per ora lettera morta. Vi è un numero di aree, nelle questioni economiche, in cui gli europei hanno agito unilateralmente e contravvenendo, all’epoca, l’ordine legale esistente. L’Unione europea si è opposta a decisioni sfavorevoli in merito alle banane per nove anni e sugli ormoni bovini ancora di più. Essa ha fatto ricorso al principio di precauzione sui cibi geneticamente modificati e questo è assai difficile da ricondurre alle regole sanitarie e fitosanitarie dell’Oms. Anzi, sugli Ogm l’Europa ha violato le proprie stesse regole, poiché alcuni Stati membri hanno approvato standard differenti da quelli comunitari. La Commissione europea sulla concorrenza, presieduta da Mario Monti, è riuscita a bloccare la fusione tra Ge e Honeywell, che pure aveva ricevuto il via libera da Stati Uniti e Canada, in maniera tale da destare il sospetto di aver agito in difesa di specifici interessi europei. Infine, l’Ue è riuscita a esportare negli Stati Uniti le proprie norme sulla privacy grazie agli accordi sulla sicurezza nei porti.
A dispetto dei tanti discorsi sulla volontà di stabilire un ordine internazionale basato sulle regole, gli europei non sono riusciti a farlo neppure entro i confini della loro Unione. Come ha sottolineato John van Oudenaren, essi hanno sviluppato un sistema decisionale di complessità bizantina, con regole confuse e incoerenti e deboli poteri esecutivi (4). La Commissione europea spesso non ha neppure il potere di verificare che gli Stati membri rispettino le sue direttive e men che meno di far sì che le mettano in atto. Questo quadra con l’atteggiamento di certe parti dell’Europa, che spesso vedono nel mero intento dichiarativo di una legge un’importanza ancora maggiore della sua stessa esecuzione; gli americani invece tendono a giudicare tale atteggiamento una minaccia allo stesso rule of law. Bisogna anche notare che l’Australia e la Nuova Zelanda, in realtà, si trovano in una posizione assai migliore degli europei per criticare l’America sulle questioni del commercio, perché non hanno niente di simile a una politica agricola comune o alla bizza di imporre unilateralmente agli altri Paesi norme sulla sicurezza o la privacy. Entrambe, essendo fortemente dipendenti dalle esportazioni agricole, sono state negli anni recenti grandi promotrici del libero scambio e sono particolarmente vulnerabili di fronte ai sussidi agricoli americani. In particolare, la Nuova Zelanda fin dalla metà degli anni Ottanta ha adottato alcuni tra i più bassi livelli di protezione dell’agricoltura al mondo.
Il secondo tipo di internazionalismo liberale ha a che fare con la politica e la sicurezza. Con l’eccezione dei due trattati sull’ambiente (Rio e Kyoto), tutte le diatribe Usa-Ue degli ultimi mesi riguardavano questioni legate alle sicurezza (il tribunale internazionale può non sembrare una faccenda di sicurezza, ma la ragione per cui gli Usa non vogliono prendervi parte è la paura che i loro soldati e funzionari possano essere in quella sede ritenuti colpevoli della propria condotta nell’esecuzione degli ordini). È in questo campo che il gioco si rovescia e l’Europa rivolge all’America accuse di unilateralismo. È possibile sopravvalutare l’importanza di queste dispute. Gran parte dell’irritazione europea nasce da problemi di stile e dalla strana incapacità dell’amministrazione Bush di consultare, convincere, giustificare e blandire come facevano i governi precedenti. Si sarebbe potuto lasciare che la ratifica del protocollo di Kyoto languisse al Congresso come aveva fatto Clinton, anziché annunciare con disinvoltura l’abbandono del patto a un pranzo con gli ambasciatori della Nato. Gli europei non hanno apprezzato la terminologia religiosa dell’«asse del male», né il fatto che questo cambiamento politico sia stato annunciato da un momento all’altro, senza alcuna notifica o spiegazione preventiva. Gli Stati Uniti hanno una lunga tradizione di tattiche per mostrare i muscoli e cambiare i trattati internazionali e poi abbandonarli all’ultimo momento. Questo sistema nasce con Woodrow Wilson e la Lega delle Nazioni e continua con i negoziati su Rio, Kyoto e il tribunale internazionale. Anche se siete scettici verso le istituzioni internazionali, non è difficile capire perché i non americani possano essere irritati da questo comportamento.
Tutto ciò fa pensare che la faglia euro-americana abbia a che fare con la forma più che con la sostanza. L’amministrazione Clinton giocò una partita multilateralista, mentre Bush ha preso tutte le decisioni che contano seguendo un principio unilateralista; in realtà, le politiche delle due amministrazioni non presentano poi differenze sostanziali così grandi. Clinton può aver firmato i trattati a Kyoto e sul tribunale internazionale, ma sapeva che non avrebbe speso molto capitale politico in un disperato sforzo di farli approvare al Congresso. D’altro canto, la missione americana in Afghanistan ha fatto leva su una coalizione di forze ragionevolmente ampia. Dire che il problema è semplicemente stilistico, però, sarebbe a mio avviso fondamentalmente sbagliato. C’è infatti una più profonda frattura tra gli Stati Uniti e l’Europa, che garantisce che le relazioni tra essi resteranno nevralgiche negli anni a venire. Il disaccordo non è sui principi della liberaldemocrazia, che sono condivisi, ma su dove giaccia la fonte ultima di legittimazione della liberaldemocrazia stessa. Per dirla in modo molto semplice e schematico, gli americani tendono a non vedere una fonte di legittimazione più alta dello Stato nazionale democratico costituzionale. Le organizzazioni internazionali sono legittime nel senso che maggioranze democratiche legalmente costituite hanno conferito loro quella legittimazione come esito di un processo negoziato e contrattuale. La legittimazione può essere ritirata in qualunque momento dalle parti contraenti; la legge e le organizzazioni internazionali non godono di esistenza al di fuori di questo genere di accordi volontari tra Stati nazionali sovrani. Gli europei, al contrario, tendono a credere che la legittimazione democratica provenga dalla volontà di una comunità internazionale molto più ampia della somma dei singoli Stati nazionali. Questa comunità non si incarna in alcun ordine globale costituzionale democratico preso da solo. Eppure, essa trasmette legittimazione alle istituzioni internazionali, che sono viste come sue manifestazioni parziali. Quindi, le forze di peacekeeping nell’ex Jugoslavia non sono il risultato di meri accordi specifici tra governi, ma piuttosto espressioni morali del volere e delle norme di una comunità internazionale più ampia. Si potrebbe pensare che l’ostinata difesa della sovranità nazionale, per come è praticata ad esempio dal senatore Jesse Helms, sia caratteristica soltanto di alcuni settori della destra americana, mentre la sinistra è internazionalista come gli europei. Questo sarebbe perlopiù corretto nel campo della politica estera e della sicurezza, ma fatalmente sbagliato per quel che riguarda il lato economico dell’internazionalismo liberale. La sinistra, cioè, non garantisce al Wto o ad altre simili organizzazioni del commercio alcuno speciale status di legittimità. Essa è anzi molto sospettosa nei confronti del Wto, per esempio quando respinge una legge sull’ambiente o sul lavoro nel nome del libero scambio, e su queste questioni è gelosa custode della sovranità nazionale quanto il senatore Helms.
Tra queste due visioni delle fonti di legittimazione, io direi che gli europei hanno ragione in teoria, ma torto in pratica. Essi sostengono di essere i veri fautori dei valori universali liberali. È in verità impossibile dire, da un punto di vista teorico, che le corrette procedure liberaldemocratiche sono sufficienti a garantire un esito necessariamente legittimo e giusto. Un ordine costituzionale proceduralmente democratico può ancora prendere decisioni terribili verso altri Paesi che violano i diritti umani e le norme della decenza su cui si basa l’ordine democratico stesso. Esso, anzi, può violare i più alti principi su cui si fonda la sua legittimità, come nel caso della schiavitù secondo Lincoln. La legittimità delle sue azioni non è alla fine basata sulla correttezza delle procedure democratiche, ma su norme e diritti presistenti che vengono da un universo morale più alto di quello dell’ordine legale. Il problema con la posizione europea è che, mentre tale più alto universo di valori liberaldemocratici potrebbe teoricamente esistere, si incarna in modo assai imperfetto in ciascuna istituzione internazionale. La stessa idea che questa legittimità provenga da un livello internazionale elevato e incorporeo anziché emergere da un concreto e legittimo pubblico liberaldemocratico al livello dello Stato nazionale, virtualmente costituisce un invito all’abuso per le élites, libere di interpretare il volere della comunità internazionale a proprio piacimento. Il secondo importante problema pratico della posizione europea è quello dell’esecutività. L’unico potere di cui gli Stati nazionali, ed essi soltanto, dispongono, perfino nel mondo globalizzato di oggi, è quello di rendere esecutive le leggi. Anche se le organizzazioni e le leggi internazionali esistenti rispecchiassero fedelmente il volere della comunità internazionale (qualunque cosa questo significhi), l’esecutività resta ampiamente nelle mani degli Stati nazionali. Gran parte delle leggi internazionali e nazionali europee consiste di libri dei sogni sulle politiche sociali che sono del tutto inapplicabili. Gli europei giustificano questo genere di leggi dicendo che sono espressione di obiettivi sociali; gli americani rispondono, giustamente secondo me, che queste aspirazioni inapplicabili minano alla base il rule of law. L’unico modo di ottenere la quadratura di questo cerchio teorico-pratico sarebbe l’esistenza di autentici governi democratici a un livello più alto di quello dello Stato nazionale. Si potrebbe dire che tale governo democratico globale incarna davvero il volere della comunità internazionale, e contiene garanzie procedurali contro la possibilità che sia scientemente male interpretato o che di esso sia fatto un uso sbagliato, da parte di varie élites o gruppi di interesse. Presumibilmente, esso godrebbe anche di poteri esecutivi che oggi non esistono, al di fuori di specifici accordi stipulati per coalizioni multilaterali e peacekeeping. Alcuni europei possono pensare che la costante crescita di più piccole istituzioni internazionali, come il tribunale internazionale e le varie agenzie dell’Onu, qualche giorno sprigionerà qualcosa di simile a un governo mondiale democratico. A mio avviso, la probabilità che ciò avvenga è vicina a zero, come sempre accade nella vita politica. Quello che sarebbe praticamente possibile costruire in termini di istituzioni internazionali non sarà legittimo o democratico, e quello che sarà legittimo o democratico sarà impossibile da realizzare. Bene o male, istituzioni internazionali come quelle di cui oggi disponiamo dovranno essere soluzioni parziali concrete nel vuoto di legittimazione internazionale oltre il livello dello Stato nazionale. O, in altre parole, qualunque legittimazione esse abbiano dovrà fondarsi sulla soggiacente legittimità degli Stati nazionali e sulle relazioni contrattuali da essi negoziate.

Perché esistono queste differenze?
Nell’articolo già citato, Robert Kagan fornisce una spiegazione delle differenze tra Stati Uniti ed Europa in merito alla legge internazionale alla luce di considerazioni di realpolitik. Agli europei piacciono la legge e le norme internazionali perché sono molto più deboli degli americani; questi ultimi preferiscono l’unilateralismo perché sono molto più forti di ogni altro Paese o gruppo di Paesi (come l’Unione europea), non solo in termini di potere militare, ma anche economico, tecnologico e culturale. Questo argomento è molto affascinante. I Paesi piccoli e deboli, che subiscono anziché influenzare, naturalmente preferiscono vivere in un mondo di norme, leggi e istituzioni che anche le nazioni più potenti debbano rispettare. Al contrario, una «superpotenza isolata» come gli Stati Uniti è naturalmente portata a vedere la propria libertà d’azione come la più ampia possibile. Ma mentre questo ragionamento è corretto dal punto di vista del potere politico, non è sufficiente a spiegare perché gli Stati Uniti e l’Europa, per non dire degli altri Paesi, siano diversi. Come già sottolineato, il modello dell’unilateralismo americano e del multilateralismo europeo si applica soprattutto alle questioni di sicurezza e politica estera e in secondo luogo alle preoccupazioni ambientali; nella sfera economica, gli Usa sono avviluppati nelle istituzioni multilaterali a dispetto (o forse a causa) della posizione dominante sull’economia globale.
Inoltre, rilevare le differenze in potenza equivale semplicemente a sollevare la domanda su perché queste differenze esistano. L’Ue nel suo insieme raccoglie una popolazione di 375 milioni di persone e ha un prodotto interno lordo di 9.700 miliardi di dollari, mentre gli Usa hanno una popolazione di 280 milioni di persone e un pil di 10.100 miliardi di dollari. L’Europa sarebbe certamente in grado di spendere nella difesa una cifra che la metterebbe al pari degli Stati Uniti, ma sceglie di non farlo. Nel complesso essa spende solo 130 miliardi di dollari nella difesa - una cifra in rapido declino peraltro - mentre gli Stati Uniti impegnano in quel campo 300 miliardi di dollari e stanno aumentando il budget. Il solo aumento di spese nella difesa richiesto dal presidente Bush dopo l’11 settembre sorpassa l’intero bilancio della difesa britannica. Nonostante le molte vittorie conservatrici del 2002 in Europa, nessun candidato di destra o centrodestra ha fatto campagna elettorale su una piattaforma che prevedesse un significativo aumento delle spese militari. La capacità dell’Europa di dispiegare il potere di cui dispone è chiaramente indebolita dai problemi di azione collettiva posti dall’attuale sistema decisionale. Ma il fallimento nella creazione di un potere militare più utilizzabile è di tutta evidenza una questione politica e normativa. Inoltre, non tutti i Paesi piccoli e deboli sono ugualmente urtati dall’unilateralismo americano. In un curioso scambio di ruoli rispetto ai giorni della guerra fredda, i russi hanno accolto con molta più tranquillità di molti europei la marcia indietro degli Stati Uniti dal trattato Abm, perché ciò rendeva possibili profondi tagli nelle forze nucleari strategiche d’offesa. L’Australia e la Nuova Zelanda naturalmente vogliono che gli Usa rispettino le regole internazionali sul commercio poiché sono direttamente colpite dai sussidi americani all’agricoltura, ma in genere hanno espresso minor disappunto morale della maggior parte dei membri dell’Unione europea sull’incapacità americana di subordinare la propria politica della sicurezza alle norme internazionali.
Questo ci porta a cercare altre ragioni del perché gli europei vedano l’ordine internazionale in modo così diverso dagli americani. Un fattore di importanza critica deve essere l’esperienza dell’integrazione europea durante la generazione passata. La perdita di sovranità non è per gli europei una questione astratta, teorica; essi hanno prontamente devoluto poteri a Bruxelles, dal controllo locale sugli standard di salute e sicurezza alla politica sociale, alla moneta stessa. Avendo vissuto ripetutamente questa esperienza masochistica, ci si può immaginare che essi siano come gli ex fumatori che vogliono costringere tutti gli altri a subire i dolori della rinuncia. L’ultima importante differenza tra gli Stati Uniti e l’Europa in relazione all’ordine internazionale non ha nulla a che fare con i credi e le pratiche europee, ma con l’esperienza nazionale unica degli Stati Uniti e il senso di eccezionalità che ne è emerso. Il sociologo Seymour Martin Lipset ha dedicato molta della sua brillante carriera a spiegare come gli Stati Uniti siano un unicum tra le democrazie sviluppate, con politiche e istituzioni che sono significativamente diverse da quelle di Europa, Canada, Australia, Nuova Zelanda o Giappone (5). Si tratti di Stato sociale, criminalità, regolamentazione, istruzione o politica estera, ci sono differenze costanti che distinguono l’America da tutti gli altri: essa è notevolmente più anti-statalista, individualista, orientata al laissez faire e ugualitaria delle altre democrazie. Questo senso di eccezionalità si estende alle stesse istituzioni democratiche e alla loro legittimità. A differenza di molte delle vecchie società europee, gli Stati Uniti vennero fondati su un’idea politica. Non c’era un popolo o una nazione americana prima di creare il Paese: l’identità nazionale è civica anziché religiosa, culturale, razziale o etnica. C’è stato un solo regime americano che, essendo la più vecchia democrazia tuttora esistente al mondo, non viene visto come un compromesso politico transitorio. Questo significa che le istituzioni politiche del Paese sono sempre state impregnate di una reverenza quasi religiosa che gli europei, con fonti di identità più antiche, trovano peculiare. La proliferazione di bandiere americane nel Paese dopo l’11 settembre è solo l’ultima manifestazione di un patriottismo sentito in profondità.
Inoltre, per gli americani la Dichiarazione di Indipendenza e la Costituzione non sono solo la base di un ordine politico-legale del continente nordamericano; esse incarnano valori universali e hanno un significato per il genere umano che va ben oltre i confini degli Stati Uniti. La banconota da un dollaro reca la scritta novus ordo secolorum («nuovo ordine dei secoli») sotto l’occhio che tutto vede della grande piramide. Quando il presidente Reagan citava ripetutamente il governatore Winthrop parlando degli Stati Uniti come una «scintillante città sulla collina», le sue parole avevano una grande eco in molti americani. Questo porta alla tendenza tipicamente americana a confondere il proprio interesse nazionale col più ampio interesse dell’intero genere umano. La situazione dell’Europa - come quella delle società sviluppate in Asia, per esempio il Giappone - è molto diversa. Gli europei erano popoli con storie condivise molto prima di essere democrazie. Avevano altre fonti di identità oltre la politica. Hanno visto un numero di regimi andare e venire e alcuni di questi regimi sono stati responsabili, nella memoria vivente, di atti vergognosi. Il tipo di patriottismo comune in America è guardato con diffidenza in diverse parti d’Europa: i tedeschi per molti anni dopo la seconda guerra mondiale hanno insegnato ai loro bambini a non esporre la bandiera della Germania o a non scaldarsi troppo alle partite di calcio. Mentre i francesi e, in maniera diversa, gli inglesi continuano a percepire una missione nazionale più ampia nel mondo, è certo che pochi altri Paesi europei considerano le proprie istituzioni politiche come modelli per il resto del pianeta. Anzi, molti di loro vi attribuiscono un grado di legittimità molto più basso delle istituzioni internazionali, con l’Unione europea nel mezzo. Le ragioni di ciò non sono difficili da immaginare. Gli europei vedono la storia violenta della prima metà del Ventesimo secolo come la conseguenza diretta dell’esercizio a briglia sciolta della sovranità nazionale. La casa che si stanno costruendo fin dagli anni Cinquanta col nome di Unione europea venne deliberatamente concepita per imbrigliare queste sovranità in molti schemi di regole, norme e leggi e non perderne più il controllo. Sebbene l’Ue possa diventare un meccanismo per aggregare e progettare un potere al di là dei confini dell’Europa, molti europei pensano che il suo scopo sia quello di trascendere le politiche di potere. In altre parole, essi interpretano il proprio progetto come un tentativo di trovare un arrangiamento confortevole per l’ultimo uomo alla fine della storia. L’esperienza nazionale dell’Australia si colloca da qualche parte tra gli Stati Uniti e l’Europa. Da leale colonia britannica qual era, il Paese non nacque da una rivoluzione come gli Stati Uniti, e quindi non condivide l’antistatalismo e il sospetto verso ogni autorità più alta tipici degli Usa. Anche se fu una terra di colonizzazione, la sua identità nazionale è meno fortemente legata alle nuove istituzioni politiche democratiche. La sua dimensione e le sue origini storiche, poi, non le hanno mai consentito di sviluppare la convinzione che le sue istituzioni fossero eccezionali. D’altra parte, la sovranità nazionale è più importante per l’Australia che per la maggior parte dei Paesi europei. L’Australia non ha mai vissuto l’esperienza dell’esercizio illimitato della sovranità fino al disastro, come l’Europa centrale. Piuttosto, ha visto la propria sovranità messa in pericolo dal Giappone e ha dovuto affrancarla dalla minaccia del potere americano. I suoi confinanti sono molto diversi, politicamente e culturalmente. La tradizionale politica di potere rimane un fatto della vita dell’Asia orientale; non c’è alcuna sovrastante cornice di istituzioni e norme simili a quelle dell’Ue in grado di regolare le relazioni tra gli Stati in quella regione. Disponendo di una forza ridotta, essa dipende da potenze più ampie imbrigliate in regole e istituzioni, soprattutto nel reame economico, ma in ultima analisi riposa anche sul potere americano per quel che riguarda la sicurezza. Non sorprende, allora, che le critiche australiane agli Usa dopo l’11 settembre siano state molto più silenziose di quelle europee.

Siamo alla fine della storia?
Questo ci riporta alla domanda iniziale, che è anche una delle importanti fonti di disaccordo euro-americano. Gli europei hanno senz’altro ragione nel dire che loro vivono alla fine della storia; la questione è: dove sta il resto del mondo? Ovviamente, gran parte di esso è impantanato nella storia, non avendo crescita economica né una stabile democrazia né la pace. Ma la fine della guerra fredda ha segnato un’importante svolta nelle relazioni internazionali, poiché per la prima volta la vasta maggioranza delle grandi potenze mondiali erano liberaldemocrazie stabili e prospere. Sebbene possano esservi schermaglie tra i Paesi ancora immersi nella storia, come l’Iraq, e quelli al di là di essa, come gli Stati Uniti, la probabilità di una guerra tra le grandi potenze è drasticamente calata. Non vi è di sicuro alcuna nuova grande potenza non-democratica in grado di sfidare gli Stati Uniti; la Cina potrà forse un giorno assurgere a tale ruolo, ma non ora. Tuttavia, un’organizzazione terroristica con armi di distruzione di massa è qualcosa di diverso: sebbene in sé possa essere un attore storico minore, la potenza tecnologica di cui essa può disporre richiede che venga presa sul serio come una minaccia a livello mondiale. Anzi, una tale organizzazione pone sfide più gravi, in un certo senso, delle superpotenze nucleari, poiché queste ultime perlopiù sono soggette a politiche di deterrenza e non sono disposte a commettere un suicidio nazionale.
La domanda è allora se il mondo sia fondamentalmente cambiato dopo l’11 settembre, al punto che le organizzazioni terroristiche ostili con armi di distruzione di massa diverranno una realtà costante. Molti americani chiaramente la pensano così e credono che una volta che un capo come Saddam Hussein disponga di armi nucleari, le passerà ai terroristi. Questi cittadini, come il presidente Bush, ritengono che questo rappresenti una minaccia non solo per gli Stati Uniti, ma per l’intero Occidente. Questa minaccia è così pressante da portare a una nuova dottrina di prevenzione e a una più salda volontà degli Stati Uniti di usare unilateralmente la forza in giro per il mondo. Molti europei, al contrario, ritengono che l’attacco dell’11 settembre sia stato un evento eccezionale, in cui Osama Bin Laden è stato fortunato a segnare un grosso risultato. Ma la probabilità che Al Qaeda ottenga simili successi nel futuro è minuscola, vista la grande attenzione e le misure difensive e preventive messe in atto fin dall’11 settembre. Essi pensano che la probabilità che Saddam Hussein passi armi nucleari ai terroristi è piccola e che egli rimarrà sensibile alla deterrenza. Un’invasione dell’Iraq non è dunque necessaria; il contenimento sarà sufficiente. E, infine, essi tendenzialmente sono persuasi che i terroristi musulmani non rappresentino una minaccia generale all’Occidente, ma siano concentrati sugli Stati Uniti come risultato della politica americana nel Medio Oriente e nel Golfo.

Il futuro della democrazia
Assumendo che le minacce nel breve termine siano superate, c’è un più ampio principio in discussione nell’attuale faglia euro-americana, che continuerà a giocare un ruolo importante nella politica mondiale nel futuro prossimo. Quel principio ha a che fare con la natura della democrazia stessa. In un mondo sempre più globalizzato, qual è il luogo proprio della legittimità democratica? Esso continuerà a risiedere ora e sempre al livello dello Stato nazionale, oppure è possibile immaginare lo sviluppo di istituzioni internazionali genuinamente democratiche? L’attuale guazzabuglio di regole, norme e organizzazioni internazionali qualche giorno evolverà in qualcosa di più di una serie di accordi ad hoc, nella direzione di una trasparente governance globale? E, se le cose andranno così, chi disegnerà le nuove istituzioni? La mia idea, come ho già detto, è che è estremamente difficile immaginare che la democrazia emergerà mai a livello internazionale, e molte delle ragioni per dar vita a istituzioni internazionali avranno in realtà l’effetto perverso di minare la democrazia reale che esiste al livello dello Stato nazionale. Una parziale eccezione è costituita dall’Unione europea, che continua ad andare avanti come progetto politico con l’introduzione dell’euro e il programmato allargamento sotto il Trattato di Nizza. Ma in un senso l’esperienza dell’Ue conferma il mio argomento: c’è un significativo «deficit democratico» a livello europeo, che esacerba gli esistenti deficit democratici al livello degli Stati membri. Questo origina molte delle resistenze a un’ulteriore integrazione europea, che viene interpretata come un mezzo per indebolire i poteri locali a favore degli inossidabili burocrati di Bruxelles. Il problema diverrà ancora più serio dopo il prossimo giro di ingressi nell’Unione europea, che porterà dentro Stati dell’Europa orientale con aspettative ed esperienze molto diverse.
Né è possibile sostenere in linea di principio che una nazione minacciata da terroristi con armi di distruzione di massa non abbia il diritto di difendersi unilateralmente. È legittimo dubitare che tale minaccia esista. Ma se c’è, sarebbe irresponsabile per qualunque governo dipendere dalla legge internazionale sull’autodifesa. Ma se gli Stati Uniti rifiutano, correttamente, di cedere sul principio che una più ampia comunità internazionale democratica fornisce legittimità alle istituzioni internazionali, devono anche considerare attentamente le conseguenze e la percezione del loro comportamento in qualità di Stato nazionale democratico più potente della terra. Il loro stesso interesse determina il bisogno di reciprocità nell’ampio spettro di accordi e istituzioni cooperative di cui essi fanno parte. Le opportunità di azione unilaterale che ora esistono nell’ambito militare non sono minimamente comparabili con quelle del campo commerciale e finanziario. Vi è un largo numero di beni pubblici globali, come gli standard, il libero scambio, i flussi finanziari e la trasparenza legale, e vi sono mali pubblici globali come i danni ambientali, il crimine e il traffico di droga, che creano difficili problemi di azione collettiva. Alcuni di questi problemi possono essere risolti solo se il Paese più potente del mondo prende la guida o nella fornitura di quei beni pubblici o nell’organizzazione di istituzioni che li forniscano - una cosa che gli Usa bramavano fare nei tempi passati. L’enorme margine di potere esercitato dagli Stati Uniti, soprattutto nel campo della sicurezza, porta con sé speciali responsabilità nell’uso prudente di tale potere. Robert Kagan parla dell’esigenza di far vanto di ciò che i fondatori dell’America chiamavano «generoso rispetto delle opinioni del genere umano». Ma per lui questo sembra essere nulla più che non rifiutare gratuitamente offerte di sostegno alle mire e agli obiettivi americani. Non è chiaro che quelle stesse mire e quegli stessi obiettivi dovrebbero essere in qualche maniera plasmati tenendo conto delle opinioni dei non americani.
A mio modo di vedere, una politica estera americana moderata quanto basta, capace di mostrare un grado reale di «generoso rispetto», dovrebbe coinvolgere almeno gli elementi che seguono. Primo, se gli Stati Uniti stanno per muoversi verso una politica di prevenzione del terrorismo internazionale, dovrebbe esserci un confronto e un’aperta dichiarazione di una più ampia strategia che tra le altre cose indichi i limiti di questa nuova dottrina. Che tipo di minaccia e quale livello di evidenza, giustificherà l’uso di un potere di tal fatta? Presumibilmente, gli Stati Uniti non pensano di attaccare unilateralmente almeno due delle tre gambe dell’«asse del male»; se è questo il caso, perché non dirlo chiaramente? Gli Stati Uniti rischiano di spaventarsi a morte da soli con lo spauracchio del terrorismo e delle armi di distruzione di massa. Una più realistica valutazione delle minacce future significherà mettere da parte la prevenzione, pur tenendola a portata di mano. Secondo, gli Usa devono prendersi alcune responsabilità dei mali pubblici globali come le emissioni di gas serra. Il Protocollo di Kyoto è un documento criticabilissimo sotto tanti punti di vista e il legame tra le emissioni di carbonio e il riscaldamento osservato non è stato provato in maniera conclusiva. D’altro canto, esso non è stato neppure smentito e sembrerebbe un gesto prudente mettersi al sicuro contro la possibilità che sia reale. Al di là del riscaldamento globale, c’è un numero di buone ragioni per cui gli Stati Uniti dovrebbero tassare l’uso dell’energia più di quanto facciano: pagare per l’esternalità negativa di dover andare in guerra una volta ogni dieci anni o giù di lì per tenere aperto l’accesso al petrolio mediorientale; promuovere lo sviluppo di fonti energetiche alternative; creare qualche spazio politico nelle trattative con l’Arabia Saudita, che non sembra particolarmente amichevole nei confronti degli Stati Uniti dopo l’11 settembre. Gli americani possono non essere convinti di dover fare seri sacrifici economici in virtù degli accordi internazionali, ma possono trovarsi in una posizione equivalente se vedono il proprio interesse nel farlo. Infine, dovrebbe esserci una retromarcia sui sussidi all’acciaio e all’agricoltura degli anni scorsi. Nessuno a Washington ha mai preteso che ci fosse altra ragione che la pura convenienza politica, e non può esservi leadership americana su alcuna questione collegata all’economia mondiale se segue questa strada. Ora che la Trade Promotion Authority esiste, gli Stati Uniti devono usarla come un mandato ad agire con forza. La faglia euro-americana che è emersa nel 2002 non è solo un problema transitorio che riverbera lo stile dell’attuale amministrazione degli Usa o la situazione mondiale post-11 settembre. È un riflesso di differenti visioni sul luogo della legittimità democratica entro una più ampia civiltà occidentale le cui istituzioni reali sono divenute estremamente affini. La questione di principio che soggiace a ciò è di fatto insolubile perché non vi è alcun modo pratico di rispondere al «deficit democratico» a livello globale. Ma il problema può essere mitigato per mezzo di un grado di moderazione americana entro un sistema di Stati nazionali sovrani.

(Traduzione dall’inglese di Carlo Stagnaro)




Note
1) «Time to Stop Being America’s Lapdog», Observer (Feb. 17, 2002);
2) Thierry Meyssan, L’Effroyable Imposture (The Horrifying Fraud);
3) Robert Kagan, «Power and Weakness», Policy Review n°. 116 (June-July 2002);
4) John Van Oudenaren, «E Pluribus Confusio», National Interest n° 65 (Fall 2001): 23-36;
5)Seymour Martin Lipset, American Exceptionalism: A Double-Edged Sword (New York: W. W. Norton,
1995). Questo tema è affrontato anche nei suoi libri Political Man: The Social Bases of Politics, 2nd. Ed. (Baltimore, MD: Johns Hopkins University Press, 1981); The First New Nation (New York: Basic Books, 1963); e Continental Divide: The Values and Institutions of the United States and Canada (New York & London: Routledge, 1990).