Quando, durante l’estate del 2001, nel Quartier Generale della Nato a Bruxelles si cominciò a predisporre un programma di lavoro per preparare adeguatamente il futuro vertice dei Capi di Stato e di Governo dell’Alleanza (previsto per il novembre dell’anno successivo a Praga), sembrava che la questione centrale - se non l’unica - dovesse essere l’ulteriore allargamento dell’Alleanza. C’era, in quei primi mesi dell’estate, la preoccupazione di una nuova crisi balcanica; la Macedonia sembrava infatti avviata verso una guerra civile che avrebbe certamente avuto ricadute assai gravi sul processo di stabilizzazione dell’intera regione. Tuttavia una serie di decisioni rapide in ambito Nato e l’azione combinata dell’Alleanza e dell’Unione Europea riuscirono a evitare il peggio. Le operazioni militari intraprese tempestivamente dalla Nato si svilupparono con successo e la prospettiva di un «vertice» con un nuovo conflitto balcanico aperto diventava via via meno probabile. Il tema dell’allargamento sembrava dunque destinato a dominare la scena. È inutile dire che gli eventi dell’11 settembre hanno radicalmente modificato e ampliato le prospettive del «vertice». Ciò che è avvenuto l’11 di settembre del 2001 e le operazioni militari intraprese dagli Stati Uniti in Afghanistan hanno posto in primo piano il tema della lotta al terrorismo, ma non solo questo. Hanno - per cominciare - dato una nuova e ben diversa concretezza al tema della proliferazione delle armi di distruzione di massa; hanno sollevato dubbi e interrogativi (talvolta puramente strumentali ma non per questo meno rilevanti) sul ruolo della Nato nelle operazioni militari basate su coalizioni ad hoc; hanno determinato una svolta importante nei rapporti Nato-Russia; hanno creato, col tempo, incomprensioni e divergenze tra le due sponde dell’Atlantico. Mi fermo qui ma potrei continuare. Si pensi alla dimensione assunta dalle azioni suicide del terrorismo palestinese e le conseguenze che ne sono derivate, con un inasprimento del conflitto arabo-israeliano che rende più remote e aleatorie le prospettive di pace in Medio Oriente. L’agenda del vertice di Praga sarà dunque densa e pesante. Le questioni sul tappeto sono tante e quasi tutte portano a interrogarsi sul futuro dell’Alleanza. È la Nato destinata a perdere progressivamente rilevanza, come taluni sostengono? Io credo di no e cercherò di sostanziare il mio punto di vista mediante una rapida scorsa ai problemi sul tappeto e all’agenda del «vertice».

Il terrorismo
Citato nel Concetto Strategico approvato dal vertice di Washington nel 1999 come uno dei tanti rischi per la sicurezza internazionale, è diventato - dopo l’11 settembre - una delle sfide più difficili per i Paesi sviluppati. È una minaccia che si collega al problema della proliferazione delle armi di distruzione di massa e che - insieme ad altri fattori di rischio - sfrutta le vulnerabilità proprie delle società aperte e tecnologicamente avanzate. I conflitti regionali sono un terreno di coltura fertile per la rete di possibili minacce «asimmetriche» alla sicurezza e alla stabilità delle democrazie occidentali. Siamo di fronte a una rete internazionale di possibili minacce che richiede una rete internazionale di sicurezza. La Nato avrà un ruolo essenziale come elemento di ancoraggio di tale rete di sicurezza. Lo avrà come sede per l’elaborazione concettuale delle possibili risposte e dei possibili contributi militari a una lotta che richiede il coordinamento o, meglio, l’interconnessione di un ampio ventaglio di azioni diversificate; lo avrà come centro di raccolta, di condivisione e di scambio dell’intelligence specifica e come sede per mettere in comune altre risorse specializzate; lo avrà come punto di convergenza del necessario consenso politico e come sede insostituibile di consultazione; lo avrà come responsabile diretta di possibili operazioni militari o, per via indiretta come fattore abilitante di risposte basate su coalizioni ad hoc; lo avrà soprattutto in Europa - come fattore essenziale di stabilità e di sicurezza. Per tutti questi aspetti il vertice di Praga sarà un importante passo avanti.
Sul piano militare il «vertice» dovrebbe approvare il cosiddetto «Concetto militare della Nato per la difesa contro il terrorismo» la cui stesura finale da parte del Comitato militare dell’Alleanza si è iniziata lo scorso mese di giugno. Il documento integrerà l’esistente Concetto strategico e farà leva su un’altra importante riforma finalizzata dal Comitato militare quasi un anno fa, la revisione radicale della struttura delle Forze militari alleate al fine di fronteggiare in modo più efficace i nuovi rischi e le nuove minacce. Il tutto comporterà anche una revisione o, più precisamente, una più appropriata messa a fuoco dell’iniziativa varata al vertice di Washington e nota come Dci (Defence Capability Initiative). Occorre riconoscere che con notevole lungimiranza la Nato aveva da tempo intrapreso la via delle riforme strutturali e funzionali necessarie per il passaggio da uno schieramento difensivo statico, ancorato alle frontiere orientali, a una struttura dei Comandi e delle Forze atte a garantire la flessibilità e la mobilità necessarie per un ruolo attivo a tutela della stabilità e della pace conquistate con la fine della guerra fredda.Tuttavia le minacce globali di tipo asimmetrico, a cominciare dal terrorismo, richiedono ulteriori adattamenti e l’acquisizione di capacità aggiuntive sia nel settore della difesa (antiterrorismo) sia nel settore dell’offesa (controterrorismo) così come in quello della gestione delle conseguenze (collegamento e coordinamento con le autorità civili). In tale contesto farà implicitamente capolino (anche se non se ne discuterà apertamente) uno dei problemi più delicati e difficili, quello di eventuali interventi militari preventivi che pur essendo, in taluni casi, il modo più efficace per neutralizzare sul nascere minacce incombenti, solleva interrogativi e dubbi sul piano della legittimità e sui limiti che debbono accompagnare ipotesi del genere. Infine, e aldilà di tutto, la dichiarazione relativa all’applicazione dell’Art. 5 del Trattato, adottata dal Consiglio Atlantico all’indomani degli attacchi dell’11 settembre, non è stato un atto simbolico o di semplice seppur solenne solidarietà. Ha infatti ricollocato al centro delle finalità dell’Alleanza la missione «Difesa» nel suo significato più ampio.

Le armi di distruzione di massa
Impedire o quantomeno limitare la proliferazione delle armi di distruzione di massa e dei loro vettori è da molto tempo uno degli obiettivi principali delle istituzioni internazionali. Tuttavia, nell’accezione più comune si è sempre pensato alle armi nucleari e, in via subordinata, alle armi chimiche. Le une e le altre richiedono impianti difficilmente occultabili e tecnologie di non facile acquisizione. Il caso dell’antrace negli Stati Uniti ha bruscamente riportato in primo piano il terzo elemento della triade, quello biologico. Ci si è accorti che la minaccia biologica può produrre effetti dirompenti sulle società organizzate anche se portata con mezzi artigianali e con limitati effetti letali. Ci si è accorti di essere poco o punto preparati a fronteggiare potenziali epidemie di malattie antiche ma ormai pressoché scomparse e ci si è accorti della insufficienza dei mezzi esistenti per poter reagire rapidamente ed efficacemente.
La Nato ha dibattuto a lungo il problema nei mesi scorsi e il vertice di Praga sanzionerà l’avvio di alcune misure pratiche, apparentemente di portata limitata ma in realtà di grande utilità. Si tratta di costituire unità militari specializzate di rapido intervento per l’esecuzione dei primi accertamenti, la valutazione dell’estensione dei fenomeni, la limitazione delle aree di rischio, la consulenza sulle corrette misure da adottare sul piano sanitario e, infine, lo studio, lo sviluppo e la sperimentazione di attrezzature ed equipaggiamento protettivi. L’iniziativa stimolerà la messa in comune di risorse specializzate attingendo dal meglio di quanto esiste in termini di conoscenza e di strutture nei vari Paesi alleati. Stimolerà infine la costituzione di scorte adeguate di farmaci per la vaccinazione o la profilassi. Ovviamente l’attenzione particolare dedicata al fattore di rischio «biologico” non ha posto in secondo piano gli altri due fattori, chimico e radiologico, per i quali il livello di attenzione continua a rimanere molto alto. Anche per le cosiddette Wmd (Weapons of Mass Destructions) la Nato aveva anticipato i tempi istituendo nell’ambito del Quartier Generale di Bruxelles un Centro specializzato per seguire e trattare in modo coordinato le questioni del settore. Ciò consente ai Paesi alleati di disporre di una base comune di informazioni e di conoscenze che può risultare essenziale per fronteggiare efficacemente i rischi della proliferazione.

Rapporti Nato-Russia
Il vertice di Roma ha sancito una svolta davvero storica nei rapporti Nato-Russia e bene ha fatto il Governo italiano, contro il parere di molti, a insistere per la rapida finalizzazione di un accordo che rischiava di impantanarsi nelle discussioni sui dettagli procedurali. L’istituzione di un consiglio a 20 basato sulla regola del consenso, sia pure per un numero limitato di questioni, può, se agli atti formali seguiranno contenuti concreti, determinare convergenze da non sottovalutare, soprattutto in una prospettiva più ampia di quella legata alla lotta contro il terrorismo. In altri termini, ora il Consiglio c’è e un programma di lavoro pure ma il nuovo Consiglio e il corrispondente Comitato militare avranno un futuro solo se sapranno misurarsi rapidamente con problemi concreti, mettendo da parte le storiche reciproche diffidenze. Le premesse per una comune gestione delle crisi regionali esistono già, come pure le esperienze di collaborazione sul campo nelle operazioni svolte a sostegno della pace. Queste ultime rimangono un elemento importante della strategia della Nato e i successi conseguiti nei Balcani, nonostante la lentezza dei progressi sul piano politico ed economico, dimostrano che la Nato è in pratica l’unica organizzazione collettiva capace di condurre operazioni militari multinazionali complesse che includono anche Paesi terzi. Non è cosa da poco, ma si tende a dimenticarlo.

L’allargamento
Il risultato finale probabilmente non sarebbe cambiato, ma il nuovo rapporto con la Russia ha sdrammatizzato un fattore di divergenza che avrebbe certamente pesato sulle decisioni del vertice di Praga. Beninteso, il disaccordo con la Russia su questo tema resta, ma i toni della discussione si sono smorzati e col tempo - così come è stato per il precedente round lo stato dei fatti non sarà più motivo di preoccupazione o di contrasti. L’allargamento, nella visione della Nato, è destinato ad ampliare l’area di stabilità e di sicurezza di cui l’Alleanza è portatrice sia sul piano istituzionale e sia sul piano concreto dello sviluppo di politiche di cooperazione nel settore militare e della sicurezza in generale. Quest’area di maggiore stabilità e - direi - di migliore prevedibilità può arrecare vantaggi anche alla Russia. Altri vantaggi possono derivare dalla combinazione di questo con il parallelo allargamento dell’Unione europea. Entrambi i processi vanno visti come fattori di stabilizzazione complementari. Si tratterà di un allargamento consistente che lascerà fuori solo alcuni degli aspiranti membri. Esso comporterà certamente dei problemi sia sul piano dell’integrazione militare e sia su quello del funzionamento delle istituzioni alleate. Sono problemi superabili ma ci vorrà tempo e un impegno serio. L’efficiente funzionamento delle istituzioni politico militari alleate a livello centrale va preservato attraverso una riforma delle strutture e delle procedure che, senza compromettere la regola del «consenso», garantisca la rapidità e l’efficacia dei processi decisionali e l’efficienza dei meccanismi di cui tali processi si avvolgono. La riforma riguarderà le strutture del Segretariato generale (con un rafforzamento dei poteri del Segretario generale) e dello Stato Maggiore internazionale, interesserà in parte il funzionamento del Consiglio e investirà, in misura forse più limitata, anche il Comitato militare e lo Stato Maggiore militare internazionale. Tutto ciò dovrebbe essere sancito nei suoi principi generali dal vertice di Praga.

Rapporti Nato-Unione europea
È sperabile che il «vertice» possa registrare lo sblocco dell’impasse in cui si trova il «pacchetto» di misure che dovrebbe disciplinare il rapporto tra le strutture della Nato e quelle dell’Ue per l’esecuzione di missioni militari condotte dall’Ue avvalendosi delle risorse operative dell’Alleanza (il cosiddetto pacchetto «Berlin plus»). In questo momento la palla è - come si suol dire - nel campo dell’Ue, ma è noto che anche in ambito Nato il processo si era rivelato lungo e stancante. È un vero peccato che dopo Helsinki e Nizza non si sia raggiunto rapidamente un accordo che avrebbe consentito all’Ue di muovere i primi passi sul piano militare in modo complementare rispetto alla Nato, senza inutili duplicazioni di strutture e di organismi. È un peccato anche perché negli ultimi tempi nei Balcani si sono sviluppate alcune collaborazioni pratiche che hanno messo in luce l’importanza di tale complementarità. È dunque auspicabile che l’Esdp progredisca e si consolidi, ma è bene non farsi illusioni: passerà molto tempo, se mai sarà, prima che l’Europa possa svolgere un ruolo militare autonomo e significativo.

Partenariato per la pace - Dialogo mediterraneo
Anche il Partenariato per la pace registrerà un’evoluzione così come il Dialogo mediterraneo. Il Consiglio euro-atlantico, che vede rappresentati 47 Stati, e le attività concrete sviluppate attraverso i programmi collettivi e individuali del Partenariato hanno costituito, da un lato, un efficace strumento di partecipazione alle operazioni militari di peace-keeping e, dall’altro, una valida anticamera per un graduale accostamento e una progressiva integrazione nelle istituzioni atlantiche ed europee. La grande diversità che caratterizza i Paesi partner, che vanno dalla Svizzera al Kirghizistan, richiede sì una base comune di riferimento, ma anche un approccio diversificato e attagliato alle singole realtà nazionali. La composizione stessa del partenariato muterà con l’allargamento della Nato. La Nato dovrà pilotare questa evoluzione che ne rafforzerà la presenza in aree chiave del continente euro-asiatico, come il Caucaso e l’Asia centrale, smussando attraverso il nuovo rapporto sancito a Roma i potenziali conflitti d’interesse con la Russia. L’allargamento e l’evoluzione del partenariato richiederanno anche una politica di coinvolgimento più attivo nei confronti dell’Ucraina. Quanto al Dialogo mediterraneo gli eventi degli ultimi anni hanno portato a una presa di coscienza collettiva dell’importanza dell’area mediterranea, premiando così un’azione tenace e lungimirante svolta dall’Italia in tal senso. Il vertice di Praga sanzionerà iniziative nuove e più incisive per far progredire verso forme analoghe al Partenariato i rapporti della Nato con i Paesi del Dialogo.

Il Legame transatlantico
Il vertice riaffermerà solennemente l’importanza del legame transatlantico e la priorità anche per il futuro del vincolo strategico Europa-Nord America. E tuttavia le divergenze tra la visione strategica degli Stati Uniti e quella dell’Europa sono una realtà che non è destinata a mutare, almeno nel futuro prevedibile. Intendiamoci, le differenze di opinioni e di visione tra le due sponde dell’Atlantico (si dice normalmente così anche se spesso il Canada è più vicino all’Europa) non sono una novità. Tuttavia gli eventi dell’11 settembre e le loro conseguenze hanno evidenziato l’ampiezza del fossato anche culturale che si è andato via via determinando nella seconda metà del Ventesimo secolo e che si è rapidamente approfondito con la fine della guerra fredda. È una divaricazione che va aldilà di una contingente diversa percezione della minaccia. Mi riferisco ovviamente alla cultura legata alla «grande strategia» delle relazioni internazionali, una strategia basata come in passato sui rapporti di forza esistenti.
Naturalmente la visione dei singoli Paesi europei può essere molto differente e alcuni Paesi sono più vicini all’America di altri, ma non c’è dubbio che nel suo complesso l’Europa ha un atteggiamento fondamentalmente diverso dagli Stati Uniti rispetto all’uso della forza militare. Dalla crisi di Suez nel ’56 al caso odierno dell’Iraq molta acqua è passata sotto i ponti e le posizioni si sono invertite, a onta di un retaggio storico e di radici culturali che fino alla Seconda guerra mondiale avrebbero postulato il contrario. L’approfondimento irreversibile delle divergenze attuali sarebbe una iattura sia per l’Europa e sia per gli Stati Uniti. Ecco perché una sede come la Nato rimane il luogo più idoneo per il superamento di tali divergenze. In questo momento il cosiddetto partito «unilateralista» è molto forte negli Stati Uniti e, bisogna ammetterlo, con qualche ragione. Ma io credo che anche i più accesi fautori dell’assoluta autonomia americana sulle questioni di sicurezza si rendono conto che minare un pilastro come l’Alleanza atlantica può comportare rischi mortali per tutto l’Occidente. Ecco perché, aldilà delle dichiarazioni che a Praga riaffermeranno la solidità del legame transatlantico, mantenere solido tale legame è un imperativo categorico per entrambe le parti. Tuttavia la strada per conseguire questo obiettivo è una strada in salita. Occorre un impegno serio: in una prospettiva di medio termine solo una modernizzazione della Nato, con un rafforzamento anche limitato e selettivo del pilastro europeo, può evitare il progressivo indebolimento di tale legame. So bene che questo richiede investimenti che l’Europa non è ancora pronta a fare, ma è giunto il momento di capire che un disimpegno degli Stati Uniti comporterebbe costi molto superiori. In conclusione, Praga può essere la sede giusta per un chiarimento che dovrebbe porre le premesse per fermare la deriva geostrategica dei due continenti. Il ruolo della Nato sarà cruciale per il conseguimento di tale obiettivo. Le minacce globali alla stabilità delle democrazie occidentali sono destinate a restare e possono essere fronteggiate efficacemente solo preservando la cooperazione euroatlantica. La Nato resterà ancora per lungo tempo l’unica organizzazione militare multinazionale in grado di gestire direttamente operazioni complesse o quantomeno di fornire alle coalizioni multinazionali promosse da membri dell’Alleanza gli strumenti per conseguire la necessaria interoperabilità. Se una futura auspicabile pacificazione del Medio Oriente richiedesse una presenza militare internazionale di garanzia, una Nato aperta alla partecipazione di Paesi terzi sarebbe forse l’unica organizzazione capace di assumersi con successo una tale responsabilità.