L'Italian Security Council

LIBERAL BIMESTRALE
di Giuseppe de Vergottini
Anno III n°16 - Febbraio - Marzo 2003

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L’assenza di un organismo incaricato di occuparsi stabilmente dei profili della sicurezza in modo da assistere il governo nell’assunzione delle sue decisioni in questo delicato settore costituisce una delle lacune dell’ordinamento italiano. Il riferimento all’introduzione di un National security council italiano sta quindi a indicare l’esigenza di provvedere a colmare tale vuoto ricorrendo all’introduzione di un organo incaricato di assicurare un coordinamento fra le varie istanze responsabili della tutela della sicurezza, a un tempo fornendo assistenza al governo, e non certo inteso a riprodurre meccanicamente in Italia una situazione organizzativa che è strettamente condizionata, soprattutto nel suo operare, dalle caratteristiche del sistema presidenziale statunitense. Pertanto, si può prendere lo spunto dal Nsc per verificare quali possano essere le soluzioni meglio indicate per consentire all’esecutivo italiano di potere godere del supporto di un centro di analisi, valutazione e proposta in grado di predisporre i necessari strumenti indispensabili al governo per adottare in modo adeguato scelte relative alla politica della sicurezza nazionale, anche tenendo conto delle compatibilità internazionali connesse alla rete di impegni in cui il Paese è coinvolto. In altre parole occorre partire dall’obiettiva valutazione del ruolo dell’esecutivo nell’attuale costituzione caratterizzata da una forma di governo parlamentare. In tale soluzione ordinamentale il fulcro delle attribuzioni di indirizzo politico spetta al governo in collegamento alla maggioranza che lo sostiene e non certo al presidente della Repubblica. Quindi l’individuazione di un organismo di appoggio all’esecutivo va fatta pensando a un raccordo col governo che attualmente ne è sprovvisto. Al contrario un organismo a prima vista simile o richiamante il Nsc è previsto in appoggio al presidente della Repubblica, che tuttavia secondo Costituzione è un organo di garanzia del sistema politico-costituzionale e non un organo di decisione politica. Si tratta del Consiglio supremo di difesa, istituito secondo la legge ai sensi dell’articolo 87, e che è in concreto regolato dalla legge n° 624 del 1950 e quindi da un regolamento di quarant’anni dopo, il dpr. n° 251 del 1990.
Prima di passare a riflettere sull’istituzione di un Nsc italiano affiancato al governo occorre richiamare l’attenzione sulle incongruenze che si sono verificate nel dare attuazione alla ricordata formulazione della Costituzione sul Csd. Il Csd nasce come organo di consulenza e informazione del presidente della Repubblica con attribuzioni necessarie a consentire al capo dello Stato una corretta valutazione delle questioni interessanti alla sicurezza nazionale al fine di garantire la rispondenza delle scelte organizzative e funzionali in tema di difesa ai valori costituzionali. Tale organo è stato correttamente considerato come finalizzato a completare e rendere adeguata la funzione presidenziale di comando delle Forze armate, funzione che non implica poteri operativi e neppure di indirizzo politico-strategico, come avviene negli ordinamenti presidenziali, ma che sta a indicare una sorta di monitoraggio sulle Forze armate e il loro impiego, come pure sulla politica governativa che riguarda la sicurezza nazionale, al fine di assicurarne la rispondenza a Costituzione. In buona sostanza l’alto comando presidenziale risponde all’esigenza di subordinare il cosidetto potere militare al potere civile impersonato dal presidente, organo super partes che rappresenta l’unità nazionale ed è ben distinto dal governo che per definizione è organo esponente di una maggioranza ed è quindi legato a una parte politica. La legge del 1950 per un verso risponde alla logica della Costituzione prevedendo che il Csd è destinato ad assistere il presidente. Per altro verso assegna al Csd il compito di formulare direttive per l’organizzazione e il coordinamento di attività che riguardano la difesa. Tale previsione è incostituzionale in quanto implica una puntuale attribuzione decisionale a un organo che dovrebbe avere compiti del tutto estranei alla formulazione dell’indirizzo in materia di difesa, coinvolgendovi il presidente e il capo di stato maggiore della difesa. Più tardi il regolamento del 1990 interviene con norme che a loro volta danno adito a dubbi di incostituzionalità. Infatti dispone in materia che la Costituzione riserva alla legge, intendendo riservare al Consiglio solo attribuzioni di carattere consultivo e preparatorio e tralasciando quindi le attribuzioni di indirizzo, dando l’impressione di intendere derogare precedenti norme di legge. A un tempo riforma radicalmente l’organo, in particolare introducendo una sorta di diarchia fra presidente della Repubblica e presidente del Consiglio. E infatti il regolamento prevede la possibilità che il capo dello Stato deleghi al presidente del Consiglio la presidenza del Csd, mentre stabilisce una intesa tra i due organi quanto alla formazione dell’ordine del giorno del Consiglio, alla sua convocazione, all’invito di componenti non ordinari, alla nomina e revoca del segretario. In pratica il regolamento in modo del tutto improprio finisce per avvicinare l’indirizzo governativo a quelle che dovrebbero essere le competenze naturali del Csd quale organo finalizzato a consentire la garanzia presidenziale. Il regolamento inoltre disattende le conclusione della commissione istituita dal governo Goria nel 1987 per rispondere ai quesiti in tema di regime costituzionale del comando delle Forze armate posti dall’allora presidente Cossiga. La commissione aveva concluso in modo del tutto fermo riconoscendo al Csd unicamente attribuzioni consultive e preparatorie collegabili alla garanzia presidenziale.

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Dopo il mandato di Cossiga, che aveva responsabilmente tentato di fare chiarezza in una materia di grande delicatezza quasi del tutto trascurata, quale quella della tutela della sicurezza e delle soluzioni istituzionali preordinate ad assicurarla, la successiva presidenza Scalfaro si è disinteressata del tutto a simili questioni. Nel dibattito politico sulle riforme che si è trascinato per decenni pochi si sono fatti carico di questi problemi e quando la Bicamerale ha affrontato l’argomento lo ha fatto in modo sciatto proponendo soluzioni immotivate e non coordinabili col restante disegno istituzionale. Nel ritoccare le attribuzioni presidenziali, il testo approvato il 4 novembre 1997 al posto del Csd suggerisce un non meglio identificato Consiglio supremo per la politica estera e la difesa presieduto dal presidente. A prima vista sembrerebbe che la commissione intendesse apportare un ampliamento del ruolo del presidente in tema di questioni relative alla sicurezza anche se nel complesso il capo dello Stato rimaneva organo di garanzia come nell’originario testo costituzionale. Queste incongruenze restavano comunque soltanto come segno del presappochismo dei mancati riformatori non avendo avuto successo il processo di revisione. A parte il ricordato regolamento, non vi sono state novità se non quanto previsto dalla legge n° 25 del 1997 che ha disciplinato dopo lunga attesa il vertice politico-militare e in tale occasione ha previsto che il ministro della Difesa «attua le deliberazioni in materia di difesa e sicurezza adottate dal governo, sottoposte al Consiglio supremo di difesa e approvate dal Parlamento». In base a tale previsione, pur non risultando chiarito né il momento dell’intervento del Csd nel corso del procedimento, né la natura dei poteri esercitati in seguito alla «sottoposizione» al suo esame, pare che il ruolo del Csd non dovrebbe essere di mera forma, in quanto il Consiglio risulta inserito nel processo di formazione delle decisioni di indirizzo interessanti la difesa e quindi anche la gestione di crisi. Infine va ricordato come la legge costituzionale n° 3 del 2001, che ha dato una nuova disciplina ai rapporti Stato-Regioni, ha testualmente previsto il mantenimento di una competenza legislativa esclusiva dello Stato in tema di «sicurezza dello Stato», oltre che di «difesa e forze armate». Questa previsione è interessante. In primo luogo conferma, come ovvio, che in un ordinamento largamente decentrato e caratterizzato da un articolato policentrismo che vede addirittura Comuni, città metropolitane e Province aggiungersi alle Regioni, le questioni attinenti la sicurezza non possono essere che affidate allo Stato e in particolare, per quanto riguarda la disciplina di base, alla legge del Parlamento. In secondo luogo l’uso del termine «sicurezza» al posto di quello «difesa» sta a indicare l’accoglimento di un’accezione ampia della esigenza di tutela delle istituzioni e della comunità nazionale che va oltre i profili strettamente difensivi. Si pensi alla regolazione delle missioni militari all’estero di peace keeping e peace enforcement. Tale più ampia impostazione si ripercuote anche sul ruolo dell’attuale Csd che non può essere limitato alla valutazione delle sole questioni di valenza strettamente difensiva.

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Dopo questi richiami è possibile aggiungere qualche riflessione su un organo che operi in appoggio al governo. Infatti, pur con la presenza già realizzata di un organo con attribuzioni consultive che funge da raccordo fra presidente della Repubblica, governo e apparato militare al fine di assicurare un soddisfacente esercizio della garanzia presidenziale, va individuato un centro di supporto di quella branca dell’esecutivo che è dotata del potere di decisione in tema di sicurezza nazionale. A un tempo si dovrebbe rivedere e razionalizzare la soluzione ambivalente inventata dal regolamento del 1990 che, come ricordato, contempla una sorta di cogestione del Csd fra presidente della Repubblica e presidente del Consiglio. E a tale proposito bisognerebbe scindere quelle che sono propriamente le funzioni informative e conoscitive necessarie per l’esercizio delle funzioni del capo dello Stato, proprie del Csd, da quelle di preparazione, studio e dibattito finalizzato alla determinazione dell’indirizzo governativo da riconoscersi al nuovo organo. Più in generale, inoltre, occorrerebbe cogliere l’occasione per riconsiderare l’insieme dell’organizzazione del governo in tema di poteri di crisi in quanto è ben noto che la Costituzione italiana non consente un collegio ristretto di ministri che funzioni come gabinetto di crisi sul modello del war cabinet previsto in altri ordinamenti. Un organismo collegiale - previsto stabilmente in base alla legge e non conseguenza di determinazioni interne all’esecutivo come quelle sperimentate nella prassi - con attribuzioni di pianificazione, preparazione, consulenza e a un tempo di raccordo con le diverse ripartizioni amministrative e con i centri di pianificazione e decisione di organizzazioni internazionali di sicurezza, e in particolare con la Nato, sembrerebbe un primo passo per rimediare alle carenze esistenti. Tra l’altro, è evidente che mentre l’introduzione di un organo collegiale dotato di poteri decisionali di crisi, alterando il principio di collegialità che comporta la partecipazione di tutti i componenti del Consiglio dei ministri obbligherebbe a una revisione costituzionale, al contrario la costituzione di un organismo con attribuzioni preparatorie e consultive sarebbe istituibile con legge ordinaria, come mostra la previsione della possibile attivazione del Consiglio di gabinetto prevista dalla legge n° 400 del 1988. Esempio di simile soluzione organizzativa in un ordinamento a governo parlamentare è offerto dalla Giunta di difesa nazionale disciplinata in Spagna dalla legge organica n° 1 del 1984. La Giunta è composta dal presidente del governo, da ministri con competenze interessanti i problemi della sicurezza, dai vertici militari. Alla Giunta può partecipare il capo dello Stato. L’organo è qualificato come organo di consulenza del governo e del suo presidente. Di fatto, la partecipazione dello stesso presidente alle riunioni dell’organo collegiale fa di quest’ultimo anche una sede di esame e dibattito delle questioni attinenti la politica della difesa oltre che occasione di esame e discussione preliminare a successive deliberazioni imputabili al governo. A un tempo la Giunta funziona come sede di concertazione fra istituzioni partecipanti alla formulazione e alla esecuzione delle scelte relative alla sicurezza: governo, presidente del governo, ministri, vertici militari. Quindi nell’insieme l’organo non può vedersi come semplice sede tecnica che predispone pareri o proposte per il governo. La presidenza spettante al presidente del governo fa considerare l’organo anche come sede di discussione fra membri del governo e vertici militari al fine della predisposizione di future determinazioni governative di indirizzo e tale profilo consente di considerare a un tempo la giunta come espediente organizzativo per agevolare la concertazione fra diversi settori del governo e dell’amministrazione. Probabilmente, tralasciando quella parte della normativa che prevede la partecipazione del capo dello Stato e che non è pertinente agli aspetti qui esaminati, l’esempio da ultimo richiamato è quello che meglio si attaglia a quelle che sembrano presentarsi come le esigenze che emergono nel quadro delle carenze dell’attuale ordinamento.

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Dunque sarebbe configurabile una soluzione legislativa, senza bisogno di ricorrere a revisione del testo costituzionale, per dotare il governo di un organo che operi come supporto per la determinazione della politica della sicurezza nazionale. Si tratterebbe della sede di coordinamento stabile, e non meramente occasionale da collegarsi a particolari emergenze, fra i responsabili politici e amministrativi che rifletterebbe la natura articolata e composita della politica della sicurezza, di cui quella militare è il profilo più appariscente ma non l’unico. La formalizzazione di tale organo comporterebbe l’istituzionalizzazione di un metodo di preparazione delle deliberazioni improntato a collegialità e specializzazione plurisettoriale. Il National security council statunitense da cui abbiamo preso le mosse è solo uno degli esempi da tenere presenti. Si può ricordare il Defence committee britannico previsto da una legge del 1964, la ricordata giunta spagnola, il Comité de défence francese, tutti organismi dotati di competenze di natura consultiva, preparatoria e propositiva nei confronti del governo e a un tempo occasioni di coordinamento e concertazione. Nel concludere si può far presente che nel 1991 il Centro militare di studi strategici ha pubblicato i risultati di una ricerca finalizzata a proporre un testo di legge sulla difesa nazionale (il quaderno n° 31 della Rivista militare, 1991). Nell’ipotesi formulata si prevedeva un comitato di ministri presso la presidenza del Consiglio formato da ministri e presieduto dal presidente del Consiglio, dotato, fra l’altro, di attribuzioni preparatorie, di consulenza e proposta relative alla difesa nazionale. Il comitato era espressamente previsto come organo di coordinamento intersettoriale. Una proposta simile, aggiornata da una riconsiderazione delle soluzioni sperimentate in ordinamenti che si pongono nella stessa area politica e culturale dell’ordinamento italiano, potrebbe essere utilmente recuperata.