Se vi è qualcosa che ancora manca all’Europa è la chiara visione del proprio destino. In questo momento storico di tumultuosi, accelerati sconvolgimenti la navigazione dell’Unione procede infatti a vista, nell’assoluta latitanza di un disegno strategico compiuto che non solo individui l’obiettivo lontano da raggiungere ma consenta altresì di delineare, sia pure in maniera molto approssimativa, un possibile piano d’azione. Ciò non vuol dire però che l’Unione goda dell’impagabile privilegio di una assoluta assenza di vincoli, afflitta come è da una sovrabbondanza di condizionamenti di ogni tipo che costellano la sua esistenza, intralciandone il cammino. La costante immanenza dei vincoli storici, geografici, politici, economici, culturali, religiosi, militari, diplomatici… non riesce però a configurare da sola un preciso indirizzo. Si limita invece soltanto a delineare una serie di campi di variabilità, lasciando amplissimo spazio alla scelta. E, ove scelta non intervenga, abbandonando campo libero al caso. Così l’Europa riesce a essere in pari tempo «intergovernativa» e «comunitaria» mentre evita, forse per paura di spaccarsi, di affrontare i problemi fondamentali del proprio futuro. Problemi di limiti, di relazioni, di status che la decisione relativa all’allargamento rende pericolosamente immanenti. La tentazione è quella di reagire come l’Unione ha sempre fatto sin da quando era solo Comunità. Vale a dire attendere, con andreottiani stile e pazienza, che i problemi si risolvano da soli per eccesso di maturazione. Riservandosi magari di intervenire all’ultimo minuto, giusto in tempo per estenuanti negoziazioni che si concludano con un sofferto compromesso. Questa volta però non si tratta di problemi che si risolvono da soli. La definizione dei confini precisi dell’Europa, del limite a cui arrestarsi, è infatti fondamentale atto di volontà politica, che presuppone necessariamente la capacità di effettuare delle scelte per quanto dolorose esse possano essere e per quanto restrittive o addirittura ingiuste esse possano apparire. Al problema dei limiti è poi strettamente connesso quello delle relazioni, con gli Stati Uniti, con la Russia, con la Turchia e il Medio Oriente, con il mondo arabo, con quello islamico e in generale con tutti quei Paesi che secondo il presidente Prodi dovrebbero formare intorno a noi «una cintura di amici». E infine la questione dello status, il problema che puntualmente si ripropone ogni volta che l’Europa naufraga in una insicurezza generalizzata e arriva a sentirsi terrorizzata e impotente al medesimo tempo. Sensazioni che più di una volta l’hanno portata vicina a esprimere una forza militare, facendosi in tal modo «Europa potenza», ma sempre l’occasione è sfumata quasi trasformandosi in Fata Morgana all’ultimo momento. Ora, con la Convenzione al lavoro e la guerra contro l’Iraq, l’occasione si ripresenta e la Politica europea di sicurezza e di difesa potrebbe finalmente iniziare a prendere forma dopo anni di discussioni e approfondimenti che se non altro hanno avuto l’innegabile merito di rendere familiare alle opinioni pubbliche dei nostri Paesi un argomento in altri tempi appannaggio di pochi. È vero in ogni caso che la Pesd è figlia della politica estera e di sicurezza comune e che quindi l’una non potrà essere pienamente impostata se non quando l’altra sarà compiutamente definita. Né si può sperare, almeno in questo caso, di poter avanzare con un procedimento bottom up, illudendosi che la Pesd possa esercitare sulla Pesc un effetto trainante. Il processo rischierebbe infatti di avere risvolti estremamente controproducenti, se non addirittura pericolosi. Anche nell’assoluto caos che contrassegna questo momento in cui la Ue tenta l’impresa impossibile di trasformarsi e allargarsi in pari tempo occorre quindi procedere con una certa sistematicità e rispettando un minimo di principi e di regole. Che poi il caos giochi a nostro favore, poiché di norma esso è la situazione che permette di esprimere la maggiore creatività, questo è un altro punto che magari varrà la pena di approfondire.
Quando partì, con la dichiarazione di Saint Malo, l’ennesimo tentativo di dar vita a una struttura di sicurezza utilizzabile su scala europea, tre punti almeno erano dati come acquisiti. Il primo, e forse il più importante, era quello della complementarità in questo settore fra l’Unione e l’Alleanza atlantica. Una complementarità che a ben guardare si configurava quasi come una dipendenza, poiché le due organizzazioni non venivano affatto poste sul medesimo piano. All’insorgere di una qualsiasi crisi la Nato avrebbe infatti goduto di un diritto di maggiorascato. Sarebbe così spettato a lei scegliere se intervenire direttamente, o se lasciare che se la sbrigasse la Ue, con o senza quegli assetts and capabilities che l’Alleanza si era impegnata a fornire nel Vertice di Berlino (1994) confermandone altresì la disponibilità in sede di Vertice di Washington nel 1999. La dipendenza della Ue dalla Nato si configurava in tal modo come una duplice dipendenza. In primo luogo una dipendenza in termini di decisione e di scelta. Integrata poi, in secondo luogo, anche da una pesante dipendenza in termini di disponibilità di materiali. La regola di base, fin dall’inizio ben chiara a tutti i Paesi membri delle due organizzazioni, compresi e primi fra tutti gli undici che appartenevano a entrambe, fu quella di evitare a ogni costo «inutili duplicazioni». Termine che era o sarebbe potuto restare molto vago, sempre che qualcuno se la fosse sentita di interpretare l’aggettivo con una certa larghezza. Ma questo è un periodo in cui la Francia manca spesso agli appuntamenti importanti. In secondo luogo era, e doveva rimanere, chiaro come lo strumento che si cercava di rendere disponibile non fosse assolutamente uno strumento europeo in senso stretto bensì qualcosa che gli Stati membri erano disposti a porre, di volta in volta e dopo accurata valutazione politica, a disposizione dell’Unione perché lo utilizzasse sotto le sue bandiere come espressione di una volontà comune dei quindici Stati membri. O dei quattordici, se si considera come in tema di sicurezza e di difesa la Danimarca abbia sin dall’inizio esercitato il diritto di opting out. Si rimaneva quindi - per usare la terminologia tecnica tanto cara agli eurocrati - in puro ambito «intergovernativo», senza alcuna concessione al «comunitario». Il terzo punto infine riguardava i compiti che avrebbero potuto essere affidati a quella forza che l’opinione pubblica indicò ben presto con il termine di «Corpo di armata europeo» e che invece gli addetti ai lavori si ostinarono, e si ostinano, a indicare, abbastanza astrusamente e in maniera assolutamente incomprensibile ai profani, come Helsinski headline goal. Essi erano infatti limitati all’ambito delle cosiddette «missioni tipo Petersberg», vale a dire all’umanitario, al soccorso e recupero di connazionali in pericolo, al peacekeeping e al peaceenforcing (di nuovo un termine vago i cui chiari limiti possono essere definiti soltanto sulla base di una interpretazione che, in quanto soggettiva, non può evitare di risultare arbitraria). Anche qui dunque si delineava una dipendenza/sottomissione dalla Nato, cui sarebbero stati automaticamente riservati tanto la fascia più alta del peacekeeping, cioè quella più prossima alla guerra, quanto la gestione dei conflitti veri e propri, che assolutamente non rientravano nella panoplia dei compiti che l’Europa si era autoassegnati. Limitazione che iniziò già a pesare allorché si cercò di configurare con esattezza la struttura dei comandi e delle forze necessarie ma che rivelò appieno la propria incongruenza soltanto dopo l’attacco alle Torri Gemelle, allorché l’irrompere del terrorismo sulla scena mondiale rese impossibile tracciare una qualsiasi linea di separazione fra conflitti e gestione delle crisi.
Con l’11 settembre comunque fu l’intera nostra struttura di sicurezza e di difesa che andò in crisi. La Nato, che aveva penato pressoché cinque anni - dalla caduta del Muro di Berlino nel novembre del 1989 all’offensiva aerea contro i serbi nel luglio del 1995 - per riconfigurarsi in maniera tale da poter gestire efficacemente le crisi alle porte dell’area euroatlantica senza dimenticare completamente la difesa dei territori nazionali, si riscoperse obsoleta e impotente dalla sera alla mattina. Una condizione e una valutazione che furono immediatamente e dolorosamente confermate dalla scelta americana di non utilizzare l’Alleanza se non in ruoli marginali e in teatri molto decentrati rispetto all’Afghanistan. La reazione della vecchia signora di Bruxelles fu in ogni caso estremamente positiva, considerato come essa si dimostrò disposta a una immediata autocritica e a impostare, tanto sul piano politico quanto su quello militare, la serie di provvedimenti che dovrebbero condurla a riconfigurarsi di nuovo, questa volta per far fronte in prima istanza al terrorismo, specie a quello la cui pericolosità potrebbe a brevissima scadenza essere esaltata dalla disponibilità di armi di distruzione di massa ottenute per il tramite dei rogue states. Il processo di cambiamento della Nato, che è già passato attraverso momenti significativi e in un certo senso esaltanti, come la firma del Trattato di Pratica di Mare con la Russia, le decisioni politico-militari assunte al Vertice di Praga e infine quelle, recentissime, relative alla definitiva approvazione dell’accordo Berlin plus con l’Europa, non sarà purtroppo né facile né di breve durata. La data più indicativa per la sua possibile conclusione appare infatti quella indicata per la piena operatività della Nato reaction force, che dovrebbe essere pronta entro e non oltre l’ottobre del 2006. Il secondo cambiamento sostanziale dell’Alleanza finirebbe così con l’avere durata praticamente eguale a quella del primo, a dimostrazione di come certi ritmi non possano essere accelerati al di là di determinati limiti. Sia pure di rimbalzo, e per molti versi marginalmente, il cambiamento della Nato coinvolge anche l’Unione europea. L’Alleanza e l’Unione sono infatti nel settore della sicurezza e della difesa due facce diverse della medesima moneta. O perlomeno lo sono sicuramente per gli undici Paesi membri di entrambe le Organizzazioni, auspicabilmente per tutti gli altri. Rispetto alla Nato però l’Unione europea ha il terribile svantaggio di essere stata colta dagli avvenimenti di settembre 2001 non in un momento di compiaciuta e consolidata stabilità ma piuttosto di assoluta incertezza e travolgente crisi. Nel corso degli anni dedicati, da Saint Malo in poi, alla costruzione della sua identità di sicurezza e difesa, l’Unione - pur avendo sino a ora rispettato formalmente tutti i traguardi temporali che i suoi vertici le avevano fissato - non è riuscita a fornire risposte consolidate ad alcuno dei tre punti (o quesiti?) fondamentali elencati in precedenza. L’interdipendenza/complementarità fra l’Alleanza atlantica e l’Unione europea rimane così ancora un’aspirazione molto più che un fatto, nonostante il recente assenso della Turchia all’accordo che ha permesso di sbloccare quel problema della concessione degli assetts and capabilities che stava rischiando di compromettere l’intero stato dei rapporti fra le organizzazioni. Oltretutto, come già accennato, la complementarietà avrebbe dovuto configurarsi come una dipendenza dell’Unione europea dalla Nato in termini di diritto prioritario di scelta, di tipo di missioni da svolgere e infine di disponibilità dei materiali indispensabili. Nulla da dire sul primo punto, il diritto prioritario di scelta da parte della Alleanza, e infatti esso non è stato sino a ora contestato anche se un tentativo realistico di definire con precisione quali possano essere le ipotesi di intervento completamente autonomo dell’Unione europea porta alla malinconica e poco entusiasmante conclusione di una Ue destinata a essere il gendarme dell’Onu nelle zone più travagliate dell’Africa nera. Il che vorrebbe dire un grande sforzo, gravissimi rischi da affrontare, elevati costi materiali e politici delle operazioni e una ricaduta estremamente ridotta tanto in termini di visibilità quanto in termini di equilibri di potere. Quanto poi al tipo delle missioni da svolgere la camicia di forza degli interventi tipo Petersberg si era già rivelata troppo stretta per l’Ue ben prima dell’11 settembre. Da tempo infatti si era cominciato a parlare - su iniziativa spagnola - della possibilità di modificare i trattati per consentire all’Unione di inserire fra le proprie missioni anche il controllo per mezzo delle Forze Armate, o meglio con il loro concorso alle forze di polizia a ciò preposte, delle frontiere terrestri e marittime comuni onde bloccare quel flusso di immigrazione illegale che costituisce spesso comodo e difficilmente controllabile veicolo anche per gli uomini e i mezzi del terrorismo internazionale. In tempi più recenti poi la proposta congiunta presentata alla Convenzione dal presidente francese Chirac e dal primo ministro tedesco Shroeder introduce due ulteriori elementi di sovrapposizione fra le missioni dell’Helsinski headline goal e quelle della Nato. Il primo consiste nell’assistenza fornita dalle forze militari a quelle preposte alla missione di difesa interna del Paese, un compito che anche l’Alleanza elenca fra quelli riservati alle proprie forze nel «Concetto militare contro il terrorismo» elaborato dai due comandanti strategici e dallo stato maggiore internazionale e rivisto dal Comitato militare prima di trovare definitiva approvazione a Praga. Più grave ancora appare però il fatto che per la prima volta la proposta accenni alla possibilità di destinare alla lotta al terrorismo in tutte le sue forme le forze militari che potranno essere poste domani a disposizione dell’Unione. Se l’idea dovesse un giorno affermarsi, e non è affatto detto che ciò non avvenga, la scelta comporterebbe parallelismo - e quindi competizione per le risorse disponibili - e non convergenza - e dunque massimizzazione dell’output - fra le due strutture. Anche il terzo punto, quello della distribuzione delle risorse, è indubbiamente fondamentale, in primo luogo perché la presente congiuntura economica negativa non consente di certo agli Stati membri di entrambe le organizzazioni di disporre di due differenti set dei medesimi materiali. In secondo luogo poi perché un eventuale stato di competizione costringerebbe a effettuare dolorosissime scelte, nell’assoluta impossibilità di far fronte a lacune che si sono rivelate di recente più numerose, più gravi e più onerose di quanto non si immaginasse sino a poco tempo fa. Particolarmente indicativo del livello di scollamento Nato/Ue è poi il fatto che le due organizzazioni abbiano dato vita nel tempo a due ben distinte iniziative per fronteggiare il problema dei materiali. La Nato, dopo essere stata per qualche anno inutilmente dispersiva con la Defense capabilities cnitiative, ha finito col concentrarsi sulle otto categorie di materiali inserite nel Prague capabilities commitment (Pcc), riuscendo a ottenere dai membri europei dell’Alleanza garanzie abbastanza serie in merito a un sostanziale miglioramento della situazione da operarsi entro il 2005. In pari tempo l’Unione ha mandato avanti il cosiddetto Ecap (European capabilities action plan) che ha permesso di effettuare una buona ricognizione delle possibilità offerte dal mercato nel prossimo futuro ma si è poi arrestato una volta raggiunti i limiti massimi tipici di tutti i procedimenti bottom up. In particolare ciascuna delle carenze europee è stata esaminata come un dato di fatto a sé stante, senza porla minimamente in relazione né con le altre carenze dell’organizzazione né, tantomeno, con quanto sta ora succedendo in ambito Nato. Un’iniziativa che avrebbe permesso di riscontrare come tutte le otto categorie di materiali giudicati di priorità assoluta per il Pcc siano comprese anche nell’Ecap, facendo in tal modo intravedere quella possibilità di totale integrazione, o almeno di coordinamento, delle due iniziative da tempo individuata e sostenuta dai ministri della Difesa. Il fatto che i Paesi europei si stiano lentamente muovendo anche nel settore del rinnovo dei materiali non significa però affatto che tale problema sia prossimo a essere risolto, anche perché esso riveste due distinti aspetti. Il primo è il problema dell’idoneità dei materiali, per qualità e per quantità, a permetterci di far fronte ai compiti che siamo intenzionati a svolgere. Un problema che è di soluzione relativamente facile, specie nella disponibilità degli altrui assetts and capabilities sino a quando l’Ue decide di restare ancorata alle quattro missioni tipo Petersberg. Che appare invece destinato a divenire molto più grave qualora venisse confermata la sua tendenza ad associarsi con forze militari anche alla guerra al terrorismo in tutte le sue forme. Il secondo invece è quello, di cui in tante e diverse occasioni si è parlato, della compatibilità fra i nostri materiali e quelli dei nostri alleati statunitensi. Compatibilità che non è poi limitata ai soli materiali ma si estende a tutto il complesso di una Rivoluzione degli affari militari (Ram) che per gli americani è già realtà mentre per noi resta nel migliore dei casi prospettiva. A questo punto dunque le prospettive di integrazione e interazione fra i due settori della nostra sicurezza e difesa rimangono ancora abbastanza confuse. Dopo il Vertice di Praga, che ha delineato con chiarezza gli obiettivi che la Nato vuole conseguire alla media scadenza nonché il modo in cui essa intende agire per conseguirli, tocca adesso all’Unione europea uscire dal nebuloso limbo delle buone intenzioni per fissarsi traguardi che siano nel medesimo tempo logici e realisticamente raggiungibili. È questo, sostanzialmente, l’obiettivo che dovrà essere perseguito dalle Commissioni VII e VIII, che si occupano rispettivamente di Pesc e di Pesd, nell’ambito della Convenzione. Ci troviamo dunque in un momento chiave per costruzione dell’architettura di sicurezza comune. È ancora un momento, tra l’altro, in cui si può sperare di esercitare un’influenza nazionale nel definire posizioni che possano poi essere accettate da tutti. Un ruolo che l’Italia, riconosciuta su scala europea come uno dei quattro grandi, può certamente pretendere di esercitare purché non si limiti come spesso è avvenuto in passato alla cosiddetta politica della seggiola (non importa perché ci sei, come ti comporti e che cosa ottieni. L’importante è soltanto avere un posto alla tavola dei negoziati) o ad associarsi in continuazione al Regno Unito che in ambito europeo allorché non ha i soldi per pagare il biglietto preferisce bruciare il teatro piuttosto che lasciare che gli altri si godano lo spettacolo. Riferimento abbastanza chiaro, quest’ultimo, alla prima reazione inglese alla proposta Chirac-Shroeder di dar vita a cooperazioni rafforzate anche nell’ambito del secondo pilastro. Integrandole magari poi ulteriormente per il tramite della costituzione di una Agenzia europea degli armamenti. Costituzione di un Direttorio franco-tedesco? Certamente, ma anche a non volere considerare il fatto che è sempre stato il motore franco-tedesco a far muovere l’Europa, c’è sempre da rendersi conto di come il Direttorio debba essere considerato fenomeno negativo soltanto sino al momento in cui si riesce a entrarvi. Ed è appunto questa la politica che l’Italia dovrebbe seguire, qualora non voglia subire qualcosa che invece potrebbe contribuire a costruire. L’associarsi al Direttorio, cosa cui le darebbero diritto tanto il ruolo sino a ora sostenuto nell’ambito della gestione delle crisi con forze militari quanto il livello del contributo offerto per l’headline goal, le consentirebbe di avere maggior voce in capitolo anche nella definizione di quei problemi di cui si era parlato all’inizio (di limiti, di relazioni e di status) e che sono quelli a cui occorre fare sempre riferimento sia che si tratti di dar forma a una visione, identificando con chiarezza il ruolo geopolitico dell’Ue, che di definire di conseguenza il concetto strategico del braccio armato europeo. Per quanto riguarda i limiti il discorso, almeno se interpretato in prospettiva di interessi nazionali italiani, appare abbastanza semplice e chiaro dopo che il duplice allargamento, pressoché parallelo, della Alleanza e della Ue ha contribuito a chiarire un poco l’orizzonte dalle nebbie. A questo punto infatti il processo appare quasi completato, con due uniche eccezioni di cui la prima riferita a quanto ancora rimane fuori dei Balcani, mentre la seconda riguarda il caso del tutto particolare della Turchia. Benché ineluttabilmente destinata a divenire membro di alto rango della famiglia europea, quest’ultima appare infatti altrettanto ineluttabilmente destinata a una lunga attesa. Per fortuna l’Ue sembra aver trovato, almeno in questo caso, la giusta misura fra il rispetto dei propri valori fondamentali e il valore da attribuire alle altrui aspettative. Quanto alla Russia il fatto che essa rimanga esterna all’Europa consente di conseguire parecchi risultati in una volta. Innanzitutto infatti permette a Mosca di continuare a considerarsi grande potenza, e quindi ai russi di continuare a nutrire il giusto livello di autoconsiderazione. La presenza di un terzo interlocutore introduce poi varietà e flessibilità in una relazione che rischierebbe invece di sclerotizzarsi qualora limitata al rapporto fra Usa e Ue. Infine il peso militare e politico della Russia, che è ancora considerevole, può risultare prezioso in questa nuova lotta da poco ingaggiata e che sarà probabilmente molto più dura e lunga di quanto previsto.
Rimangono, a questo punto dell’esame, gli Stati Uniti e il mondo arabo. Due soggetti che almeno sulla breve e media scadenza è bene esaminare insieme, soprattutto per gli effetti che la decisa offensiva contro il terrorismo condotta dall’uno ha avuto e potrà avere sull’altro. Si tratta in entrambi i casi di soggetti con cui ci è indispensabile mantenere buoni rapporti e i legami più stretti possibili. Gli arabi sono i nostri vicini, e con loro abbiamo condiviso secoli di storia e di commercio mediterranei. Se poi si passa alla scala europea è chiaro come una Europa che non è ancora «Europa potenza» possa sopravvivere negli anni necessari a una transizione, che si auspica breve ma che potrebbe rivelarsi anche lunga, soltanto se circondata, e in un certo senso protetta, da quella cintura di amici di cui si faceva cenno in precedenza. Il medesimo discorso, questa volta però reso molto più complesso dalla molteplicità dei rapporti intercorrenti fra le due parti dell’Atlantico, si applica alle relazioni fra gli Stati Uniti e l’Europa nonché a quelle, da esse abbastanza differenziate, fra l’Alleanza atlantica e l’Unione europea. Curioso, e forse indicativo di come nelle vecchie teorie ci fosse anche qualcosa di buono, il fatto che i Paesi europei che si mantengono più vicini agli Stati Uniti siano in questo momento Regno Unito e Italia, vale a dire due Paesi del rimland, mentre due potenze continentali come Francia e Germania si permettono autonomi giri di valzer. Al di là di qualsiasi considerazione che riguardi esclusivamente il nostro Paese, e magari anche quel Mediterraneo in cui la presenza politica e navale degli Stati Uniti rimane indispensabile, il legame transatlantico appare comunque destinato a imporsi anche per il futuro come la pietra miliare della nostra sicurezza. Anche nel caso auspicabile in cui la Convenzione decidesse di optare nei suoi lavori per una «Europa potenza» occorrerebbe infatti una lunga serie di anni per porre l’Unione in condizione di esprimere un adeguato potenziale. Se un minimo di cinque anni è necessario alla Nato per cambiare, quanti ne possono occorrere all’Europa per crescere? È certo comunque che una Ue decisa ad assumersi le proprie responsabilità anche nel settore della sicurezza e della difesa rinforzerebbe enormemente, attraverso la crescita del pilastro europeo, anche l’Alleanza atlantica. Ma si va veramente verso l’Europa potenza? Se si desse retta soltanto all’esperienza del passato e alle impressioni del momento contingente la risposta sarebbe di sicuro negativa. C’è però da considerare un elemento di tale rilievo da incidere in maniera rivoluzionaria sull’intero quadro della situazione. L’impossibilità pressoché assoluta di reperire in questo momento quelle nuove risorse finanziarie che sono indispensabili costringerà infatti in tempi relativamente brevi i Paesi europei a intraprendere l’unica strada possibile per la soluzione del problema, quella delle economie di scala realizzate attraverso produzione e gestione comune dei materiali. A quel punto però il processo si farà rapidamente irreversibile e si finirà con lo scivolare in maniera ineluttabile verso forze armate realmente europee. Un’evoluzione che dovrebbe essere gradita anche agli Stati Uniti. In fondo il dialogo con l’interlocutore europeo non ha mai impedito loro di esprimere la propria volontà mentre ha spesso contribuito a migliorare l’impatto di decisioni che, anche se giuste nella sostanza, molto spesso non venivano confezionate da Washington in maniera tale da renderle accettabili ad altri comprimari della scena internazionale. Il caso dell’Iraq fa scuola in questo senso.