LIBERAL BIMESTRALE
di Federico Trillo-Figueroa
Liberal Numero 22 - Febbraio / Marzo 2004
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Il crollo del Muro di Berlino nel 1989 avviò un processo di cambiamenti radicali sulla scena internazionale che terminò l’11 di settembre 2001 con l’attacco contro le Torri gemelle, un momento storico che segnò l’inizio di una nuova fase nei rapporti internazionali. È indubbio che l’11 settembre dette forma a un nuovo ordine internazionale. Quelli che amano la storia probabilmente hanno la cattiva abitudine di farne menzione nel tentativo di spiegare il presente e il futuro, specialmente se quel futuro va al di là di ciò che è generazionale e nazionale e ci porta a riflettere su un contesto globale. La riflessione storica è indubbiamente molto utile al fine di razionalizzare i processi che caratterizzano i cambiamenti storici. Tra tutti i processi di passaggi storici, ho sempre avuto una particolare debolezza per il Rinascimento poiché è un processo niente affatto estraneo alla civiltà occidentale di cui parliamo oggi. Il Rinascimento rappresentò un lungo periodo di transizione che durò vari secoli e che interessò la cultura, la vita sociale, la politica e l’economia europea. Il mutamento avvenne simultaneamente integrando tutti questi campi per cui diventa ora impossibile distinguere tra le cause e i risultati di un cambiamento tanto esteso. Quelli che non perdono occasione di condannare il pensiero meccanicista marxista sanno che nessuno di quei motivi economici, strutturali e sovrastrutturali fossero fattori decisivi. La storia della libertà dell’umanità è il risultato di cause diverse e dunque scopriamo che in quel lungo passaggio rinascimentale di fatto avvenne una lunga trasformazione socio-economica che convertì una società rurale in una società urbana, una società agricola in una società mercantile accompagnata da grandi rivoluzioni scientifiche. E tutto ciò avvenne nell’ambito di un allargamento degli spazi, specialmente rispetto alle grandi conquiste transatlantiche e conseguentemente a un’accelerazione dei ritmi di vita. Che cosa successe alle istituzioni? Oserei dire che successe proprio quello che sta succedendo oggi e che, in qualche modo, è un paradosso storico poiché a capo di tutte quelle trasformazioni fu l’istituzione governativa più antica al mondo, la monarchia. Una monarchia che fece da leva nella trasformazione di quelli che sarebbero più tardi diventati Stati nazionali e grandi imperi. Oggi assistiamo a un processo di trasformazione accelerata che usiamo chiamare globalizzazione e che io chiamerò «mondializzazione», alla spagnola. Un processo che è stato incrementato dalle nuove tecnologie, specialmente quelle relative alle comunicazioni e al trasporto, le quali hanno una sociologia propria. In effetti, se dovessimo fare un’analisi di questo fenomeno, ci dovremmo rifare a quella fatta da Ortega y Gasset nel suo libro La ribellione delle masse. Un processo che sta causando l’accorciamento delle dimensioni vitali del tempo e dello spazio, in modo da renderci probabilmente tutti partecipi della nascita di una nuova tipologia di uomo: l’homo vides già citato da Giovanni Sartori. E che ne è delle istituzioni? Che cosa sta succedendo al potere preposto a governare questo nuovo contesto globale? Facendo riferimento a un altro autore classico, vorrei ricordare ciò che disse Maurice Hauriou, Maestro di Tolosa: «Il potere era l’energia libera della volontà in grado di unire una comunità intorno all’idea guida di ordine e di diritto». In definitiva questa definizione un po’ complessa e istituzionalista risulta molto utile a spiegare la situazione attuale. Questa idea guida, l’idea agglutinante del mondo occidentale, posa sui valori occidentali basati sulla libertà, sui diritti fondamentali, sui diritti dei popoli e sulla propria forma politica ovvero la democrazia. Ma chi è in possesso di questa energia libera? Chi ha sufficiente forza per difendere quei valori e imporli all’ordine globale? Una volta superata, da soli o con l’aiuto di altri, la bipolarità nel mondo, di fatto si vinceranno anche i poteri egemonici che lanciano nuove sfide o nuove minacce contro quelli che tutti noi identifichiamo come i nostri valori e cioè l’integralismo, il terrorismo, la proliferazione di armi di distruzione di massa e gli effetti del totalitarismo che sono onnipresenti presso le tirannie che ospitano molti dei fenomeni di stampo terroristico. Queste nuove minacce sono innanzi tutto caratterizzate dalla loro ubicazione che era originariamente al di fuori dell’area atlantica e in secondo luogo dalla loro asimmetria, il che significa che non c’è simmetria nei loro mezzi, obiettivi e prassi come avviene nel caso del terrorismo e dell’accumulo di armi di distruzione di massa da parte di organizzazioni terroristiche e persino di organizzazioni statali incontrollate. In terzo luogo, dobbiamo anche sottolineare che, tra tutte queste minacce, il terrorismo è quella che ha goduto di un’analisi più approfondita da parte della comunità internazionale. Ma esiste una differenza tra le guerre precedenti e quelle attuali, le cosiddette «guerre asimmetriche», ovvero la lotta contro il terrorismo che è di gran lunga diversa da quelle del passato. Noi occidentali vediamo la lotta contro la violenza attraverso un’organizzazione chiusa: la legislazione, le forze di sicurezza e la magistratura. Per i terroristi che condividono la stessa impostazione ideologica, esiste una sola organizzazione, non vi è nulla tra cui far differenza, e hanno un unico obiettivo. Noi agiamo secondo procedure decisionali dettate dalla legge mentre loro agiscono sulla base di singole decisioni gerarchiche. Noi ci troviamo a doverli confrontare con mezzi e capacità strutturate. I loro mezzi sono destrutturanti sia nei confronti dei loro stessi mezzi che dei nostri, poiché li usano esclusivamente per i loro fini. Noi agiamo attraverso le nostre dotazioni di polizia e militari con interventi pianificati e programmati. Loro agiscono senza alcuna pianificazione o programmazione, cogliendoci di sorpresa. Tutto ciò implica che gli Stati moderni siano obbligati a lottare contro il terrorismo coordinando tutti i mezzi a loro disposizione e con l’aiuto di qualsiasi mezzo in ambito internazionale. La nuova situazione ha regalato agli Stati Uniti una posizione di dominio o, in altre parole, di egemonia. Una posizione che li ha portati a creare la ben nota ad hoc coalition doctrine (la dottrina delle coalizioni ad hoc) presentata dal sottosegretario alla Difesa Paul Wolfowitz, secondo in capo del Pentagono, il quale ha dichiarato quanto segue nelle famose «Wherkunde Conferences» di Monaco: «È la missione a determinare la coalizione e non la coalizione a determinare la missione», definendo così la dottrina che sarebbe stata successivamente chiamata la flexible coalition doctrine (la dottrina delle coalizioni flessibili). Molti ritengono che tale impostazione porti ad adottare posizioni rigide e unilaterali. Si tratta di coalizioni che, secondo gli americani, sono intese a consolidare i regimi democratici nel mondo e ad aumentare il numero di nazioni governate dai criteri che hanno ispirato gli attuali regimi liberi dell’Occidente. In contrapposizione a tale concezione troviamo la tesi adottata da varie nazioni europee, con la Francia in testa, che privilegia la conservazione di numerosi elementi del vecchio ordine istituzionale, a cominciare dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite, come anche di varie istituzioni multilaterali che possono svolgere un ruolo positivo nel nuovo assetto della sicurezza. È una logica che si rifà alla teoria di Voltaire di un equilibrio continuativo tra le società europee del suo tempo. Secondo tale teoria, un potere egemonico deve essere controbilanciato da un potere di compensazione attraverso un accordo tra le restanti nazioni non egemoniche. Questo è ciò che ha tentato di fare la Francia durante la recente crisi irachena: contrastare il potere egemonico degli Stati Uniti attraverso un accordo con gli altri Stati occidentali e con altre nazioni importanti che avessero una posizione di predominio nel mondo. Abbiamo visto queste due concezioni in atto durante la recente crisi irachena. Alcuni Paesi europei sono rimasti in attesa mentre gli Stati Uniti formavano una coalizione ad hoc costituita, in un primo tempo, dalla Gran Bretagna e successivamente da Spagna, Polonia, Italia e molti altri Paesi. Dobbiamo riconoscere che la Francia è stata lasciata sola e che le istituzioni sulle quali faceva affidamento hanno finito per appoggiare l’intervento statunitense in Iraq come è stato confermato anche dalle ultime risoluzioni del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite. D’altra parte, questa concezione europea mirava alla creazione di una Forza di intervento rapido europea che non ha ancora visto la luce. Abbiamo anche discusso a lungo l’istituzione di un quartier generale tutto europeo a Tervuren ma i maggiori Paesi coinvolti in questa iniziativa - la Francia e la Germania - finirono per ammettere che si trattava di un progetto sostenuto dal Belgio per motivi puramente elettorali.
Quali altri elementi possiamo trovare nel nuovo ordine internazionale? Le organizzazioni istituzionali che provengono dal vecchio ordine internazionale: le Nazioni Unite, l’Alleanza atlantica e l’Unione europea. Prendiamo in rivista ognuna di queste e analizziamo le capacità che ognuna di queste istituzioni ha per affrontare le nuove minacce e per stabilire e conservare la legalità e l’ordine.
Le Nazioni Unite. Innanzi tutto quella delle Nazioni Unite è un’organizzazione legittimata a livello globale. I capitoli 6 e 7 della Carta sono estremamente importanti e investono il Consiglio di sicurezza di grandi responsabilità nel campo della sicurezza. Sfortunatamente il Consiglio è carente di meccanismi arbitrali diversi da quelli rappresentati dal puro e semplice esercizio del diritto di veto. Dunque, nel caso dell’Iraq, sono state concordate 17 risoluzioni sulla violazione della legalità internazionale da parte di quel Paese e del regime di Saddam Hussein. Tuttavia siamo stati incapaci di adottare una diciottesima risoluzione sulle consequenze di tale violazione. Questo spiega perché sono convinto che sia necessario rivedere i meccanismi di attuazione all’interno del Consiglio di sicurezza. Dovremmo anche riflettere sui mezzi che possono essere messi in atto per migliorare il Consiglio. Rispetto a quanto appena detto, vorrei citare il libro di Linda Polman intitolato We Did Nothing (Non abbiamo fatto nulla) nel quale si criticano alcune delle missioni umanitarie affidate ai caschi blu delle Nazioni Unite. Il libro dimostra che gli interventi delle Nazioni Unite non finiscono con la stessa ambizione che ne caratterizzava l’inizio. Questo è esattamente ciò che è avvenuto in Somalia, in Ruanda e ad Haiti nel corso degli anni Novanta. A queste missioni umanitarie manca un modello che permetta di fare alcunché per mettere fine a una situazione di crisi emersa in un dato momento in un Paese specifico. Non riescono a risolverla. E poi siamo ancora più carenti nel far fronte alle situazioni post-belliche.
L’Unione europea. Dovremmo tenere a mente che di fatto l’Europa è stata la creatrice, madre e generatrice dei valori occidentali di cui vi ho parlato in precedenza ma che non è stata in grado di realizzare una politica estera né un sistema di difesa comune. Attualmente l’Europa non è in grado di difendersi da sola. All’Europa mancano persino i meccanismi per difendere i propri territori. E, seppure questo è un fatto apparentemente ovvio, abbiamo l’obbligo di ricordarlo in momenti come quelli che stiamo vivendo. Si vedono e leggono cose che ci inducono a pensare che potremmo riuscire ad avere tale sistema di difesa o che già ce l’abbiamo ma questo non è vero. L’Europa ha semplicemente fatto il primo passo con la costituzione di un Corpo d’armata incaricato di condurre le missioni di Petersberg, ovvero missioni di peacekeeping, di rafforzamento della pace, missioni civili di aiuti umanitari ma nient’altro. La difesa collettiva è tuttora responsabilità dell’Alleanza atlantica. L’Europa non ha un esercito, non ha neppure una bozza di esercito e l’attuale Corpo d’armata non è dotato di una catena di comando né di un quartier generale operativo e gli interventi realizzati, come quelli che hanno avuto luogo nel Congo, sono più operazioni volontarie che non istituzionali. Un’operazione simile a quella svolta in Macedonia è stata condotta grazie all’appoggio e sostegno dell’Alleanza atlantica perché a tutt’oggi ancora non abbiamo i meccanismi con i quali istituzionalizzare la difesa dell’Europa. Devo anche aggiungere che ovviamente auspico che venga istituito un sistema di difesa europeo perché credo che questo rappresenta un bisogno esistenziale della stessa Unione e perché non è possibile avere né un’unione politica né economica senza una politica estera comune e senza il sostegno di una forza che faccia da deterrente. Dunque credo che una politica estera non sia perseguibile senza una politica di difesa e che un’area monetaria, e ancora di più un’area monetaria comune, non sia possibile senza una politica estera e di difesa. Perciò dobbiamo orientarci verso il rafforzamento della cooperazione militare - attraverso l’Eurofor, Euromarfor e altre - e fare le dovute assegnazioni di bilancio sulla base di criteri di convergenza. In fin dei conti, la difesa europea o sarà euro-atlantica o non esisterà affatto. Questo è il dilemma che dovremo affrontare in futuro. La sicurezza europea e il pilastro della difesa dipenderanno dalla realizzazione di vari elementi: 1) Il pilastro dell’opinione pubblica. Gli europei devono essere consapevoli dell’importanza che la difesa europea avrà nel futuro dell’Europa e devono sostenere gli investimenti necessari per la sicurezza e la difesa. 2) Dovremo impegnarci a prendere delle decisioni politiche in questo senso e queste decisioni dovranno essere integrate nella futura Costituzione europea. 3) Dovremo ottenere l’impegno dei Parlamenti nazionali di aumentare la spesa per la difesa. In questo modo potremo smetterla di lamentarci e rammaricarci circa il crescente divario tecnologico tra l’Europa e gli Stati Uniti. Siamo anche a favore della promozione delle cosiddette Cooperazioni rafforzate tra quei Paesi che sono disposti a farlo nei campi di maggiore importanza per la costruzione dell’Europa. In questo senso, dobbiamo cercare di accrescere la cooperazione a livello europeo nel campo degli armamenti e dell’industria bellica.
L’Alleanza atlantica. Infine arriviamo all’Alleanza atlantica. È indubbiamente l’organizzazione per la difesa e la sicurezza internazionale più capace e flessibile. Di fatto è l’unica che si sia mostrata in grado di garantire la pace e la stabilità negli ultimi cinquant’anni di vita del mondo occidentale. Ha una strategia rispetto al mondo attuale e ha le dotazioni necessarie. Ha reagito correttamente alle nuove minacce e ai cambiamenti che hanno avuto luogo nel mondo a seguito del crollo del Muro di Berlino nel 1989 e della fine della minaccia sovietica. Con il Vertice di Washington del 1999 e il Vertice di Praga del 2002, la Nato è riuscita a ricomporre le sue strategie, le sue dotazioni e le sue strutture di comando permettendoci di dichiarare che negli ultimi anni abbiamo assistito a una vera e propria riorganizzazione dell’Alleanza atlantica. Una riorganizzazione che si è verificata attraverso l’aumento dei propri membri, consolidando così i valori fondanti che furono di ispirazione per il Trattato di Washington del 1949 e delineando una nuova strategia per far fronte alle nuove minacce. Non ci troviamo più di fronte al mondo bipolare della guerra fredda ma ora dobbiamo affrontare la minaccia del terrorismo e della proliferazione delle armi di distruzione di massa. Abbiamo la Nuova iniziativa sulle capacità di difesa (Dci) che ha adottato nuove capacità per adeguarsi alle nuove sfide. Abbiamo una Forza di reazione rapida e dotazioni Nbc. Oggi le nostre priorità sono le capacità che ci permettono un dispiegamento strategico al di fuori dell’area tradizionale. Il motivo è che nel mondo bipolare del passato, le minacce fuori-area ci erano estranee. Invece oggi questo tipo di minaccia è all’ordine del giorno. Questo è il motivo per cui abbiamo bisogno di migliorare le nostre capacità di sostegno e di dispiegamento strategico fuori-area. Abbiamo anche una nuova struttura di comando e di forze.
In questo stesso scenario che ho appena descritto qual’è l’istituzione in grado di garantire efficacemente la legalità nel nuovo ordine mondiale? Sfortunatamente debbo ammettere che l’Onu e l’Unione europea non sono altrettanto efficaci in questo compito e che solo la Nato, specialmente se riuscissimo a rafforzarla, sarà in grado di contribuire in modo significativo alla sicurezza mondiale. L’Onu non è stata efficace finora perché ha dovuto fare affidamento sulla Nato nei Balcani e sulla formazione di coalizioni ad hoc in Afghanistan. Tuttavia l’Unione europea progredisce lentamente nel campo della difesa pur essendo vittima di numerose incertezze e carenze nella sua strategia. Che ci piaccia o no abbiamo solo l’Alleanza atlantica, l’unica organizzazione al mondo per la sicurezza internazionale che si sia mostrata efficace. Dovremmo salvaguardare la sua unità e la sua forza proprio perché non ve ne sono altre. Negli ultimi cinquant’anni, ha dimostrato di avere la capacità di compiere la sua missione in modo efficace: fare da deterrente per l’Unione Sovietica e i Paesi satelliti del Patto di Varsavia. Si tratta di un’Alleanza che, come ho detto in precedenza, è riuscita a riorganizzarsi a seguito dello storico Vertice di Praga nel quale ha modificato la sua struttura di forze e si è dotata di un nuovo quartier generale. Nel nuovo ordine internazionale che stiamo progettando in vista delle preoccupanti lacune di alcuni elementi istituzionali tradizionali, dobbiamo rafforzare l’Alleanza atlantica per renderla più operativa. Ciò significa che il potere egemonico nord-americano dovrà fare più affidamento sull’Alleanza. Ciò inevitabilmente implicherà un maggiore predominio dell’Alleanza nelle crisi presenti e future. L’Alleanza dovrà essere lo strumento politico che permetterà la ricostruzione e la stabilità in quei Paesi che oggi si trovano in una situazione di caos e che sono al centro dell’instabilità mondiale. E questo significa anche che dobbiamo rendere l’Alleanza maggiormente operativa. La Forza di reazione rapida che ci siamo impegnati a creare dovrà fornire all’Alleanza maggiore operatività. Ne consegue che solo l’Alleanza è in grado di difenderci e perciò ci sembra un suicidio cercare di costruire delle alternative di difesa europea che indeboliscono l’Alleanza. Dobbiamo rafforzare i nostri legami transatlantici e, per raggiungere questo scopo, la difesa europea dovrà fare affidamento sulle strutture e sulle capacità programmatiche dell’Alleanza. Riusciremo a costruire un solido e efficace pilastro per la difesa soltanto nell’ambito dell’Alleanza e questo si rivelerà l’unico modo di difendere l’Europa e i valori che ci stanno a cuore.
(Traduzione dall’inglese di Valeria Beltrani)
Il crollo del Muro di Berlino nel 1989 avviò un processo di cambiamenti radicali sulla scena internazionale che terminò l’11 di settembre 2001 con l’attacco contro le Torri gemelle, un momento storico che segnò l’inizio di una nuova fase nei rapporti internazionali. È indubbio che l’11 settembre dette forma a un nuovo ordine internazionale. Quelli che amano la storia probabilmente hanno la cattiva abitudine di farne menzione nel tentativo di spiegare il presente e il futuro, specialmente se quel futuro va al di là di ciò che è generazionale e nazionale e ci porta a riflettere su un contesto globale. La riflessione storica è indubbiamente molto utile al fine di razionalizzare i processi che caratterizzano i cambiamenti storici. Tra tutti i processi di passaggi storici, ho sempre avuto una particolare debolezza per il Rinascimento poiché è un processo niente affatto estraneo alla civiltà occidentale di cui parliamo oggi. Il Rinascimento rappresentò un lungo periodo di transizione che durò vari secoli e che interessò la cultura, la vita sociale, la politica e l’economia europea. Il mutamento avvenne simultaneamente integrando tutti questi campi per cui diventa ora impossibile distinguere tra le cause e i risultati di un cambiamento tanto esteso. Quelli che non perdono occasione di condannare il pensiero meccanicista marxista sanno che nessuno di quei motivi economici, strutturali e sovrastrutturali fossero fattori decisivi. La storia della libertà dell’umanità è il risultato di cause diverse e dunque scopriamo che in quel lungo passaggio rinascimentale di fatto avvenne una lunga trasformazione socio-economica che convertì una società rurale in una società urbana, una società agricola in una società mercantile accompagnata da grandi rivoluzioni scientifiche. E tutto ciò avvenne nell’ambito di un allargamento degli spazi, specialmente rispetto alle grandi conquiste transatlantiche e conseguentemente a un’accelerazione dei ritmi di vita. Che cosa successe alle istituzioni? Oserei dire che successe proprio quello che sta succedendo oggi e che, in qualche modo, è un paradosso storico poiché a capo di tutte quelle trasformazioni fu l’istituzione governativa più antica al mondo, la monarchia. Una monarchia che fece da leva nella trasformazione di quelli che sarebbero più tardi diventati Stati nazionali e grandi imperi. Oggi assistiamo a un processo di trasformazione accelerata che usiamo chiamare globalizzazione e che io chiamerò «mondializzazione», alla spagnola. Un processo che è stato incrementato dalle nuove tecnologie, specialmente quelle relative alle comunicazioni e al trasporto, le quali hanno una sociologia propria. In effetti, se dovessimo fare un’analisi di questo fenomeno, ci dovremmo rifare a quella fatta da Ortega y Gasset nel suo libro La ribellione delle masse. Un processo che sta causando l’accorciamento delle dimensioni vitali del tempo e dello spazio, in modo da renderci probabilmente tutti partecipi della nascita di una nuova tipologia di uomo: l’homo vides già citato da Giovanni Sartori. E che ne è delle istituzioni? Che cosa sta succedendo al potere preposto a governare questo nuovo contesto globale? Facendo riferimento a un altro autore classico, vorrei ricordare ciò che disse Maurice Hauriou, Maestro di Tolosa: «Il potere era l’energia libera della volontà in grado di unire una comunità intorno all’idea guida di ordine e di diritto». In definitiva questa definizione un po’ complessa e istituzionalista risulta molto utile a spiegare la situazione attuale. Questa idea guida, l’idea agglutinante del mondo occidentale, posa sui valori occidentali basati sulla libertà, sui diritti fondamentali, sui diritti dei popoli e sulla propria forma politica ovvero la democrazia. Ma chi è in possesso di questa energia libera? Chi ha sufficiente forza per difendere quei valori e imporli all’ordine globale? Una volta superata, da soli o con l’aiuto di altri, la bipolarità nel mondo, di fatto si vinceranno anche i poteri egemonici che lanciano nuove sfide o nuove minacce contro quelli che tutti noi identifichiamo come i nostri valori e cioè l’integralismo, il terrorismo, la proliferazione di armi di distruzione di massa e gli effetti del totalitarismo che sono onnipresenti presso le tirannie che ospitano molti dei fenomeni di stampo terroristico. Queste nuove minacce sono innanzi tutto caratterizzate dalla loro ubicazione che era originariamente al di fuori dell’area atlantica e in secondo luogo dalla loro asimmetria, il che significa che non c’è simmetria nei loro mezzi, obiettivi e prassi come avviene nel caso del terrorismo e dell’accumulo di armi di distruzione di massa da parte di organizzazioni terroristiche e persino di organizzazioni statali incontrollate. In terzo luogo, dobbiamo anche sottolineare che, tra tutte queste minacce, il terrorismo è quella che ha goduto di un’analisi più approfondita da parte della comunità internazionale. Ma esiste una differenza tra le guerre precedenti e quelle attuali, le cosiddette «guerre asimmetriche», ovvero la lotta contro il terrorismo che è di gran lunga diversa da quelle del passato. Noi occidentali vediamo la lotta contro la violenza attraverso un’organizzazione chiusa: la legislazione, le forze di sicurezza e la magistratura. Per i terroristi che condividono la stessa impostazione ideologica, esiste una sola organizzazione, non vi è nulla tra cui far differenza, e hanno un unico obiettivo. Noi agiamo secondo procedure decisionali dettate dalla legge mentre loro agiscono sulla base di singole decisioni gerarchiche. Noi ci troviamo a doverli confrontare con mezzi e capacità strutturate. I loro mezzi sono destrutturanti sia nei confronti dei loro stessi mezzi che dei nostri, poiché li usano esclusivamente per i loro fini. Noi agiamo attraverso le nostre dotazioni di polizia e militari con interventi pianificati e programmati. Loro agiscono senza alcuna pianificazione o programmazione, cogliendoci di sorpresa. Tutto ciò implica che gli Stati moderni siano obbligati a lottare contro il terrorismo coordinando tutti i mezzi a loro disposizione e con l’aiuto di qualsiasi mezzo in ambito internazionale. La nuova situazione ha regalato agli Stati Uniti una posizione di dominio o, in altre parole, di egemonia. Una posizione che li ha portati a creare la ben nota ad hoc coalition doctrine (la dottrina delle coalizioni ad hoc) presentata dal sottosegretario alla Difesa Paul Wolfowitz, secondo in capo del Pentagono, il quale ha dichiarato quanto segue nelle famose «Wherkunde Conferences» di Monaco: «È la missione a determinare la coalizione e non la coalizione a determinare la missione», definendo così la dottrina che sarebbe stata successivamente chiamata la flexible coalition doctrine (la dottrina delle coalizioni flessibili). Molti ritengono che tale impostazione porti ad adottare posizioni rigide e unilaterali. Si tratta di coalizioni che, secondo gli americani, sono intese a consolidare i regimi democratici nel mondo e ad aumentare il numero di nazioni governate dai criteri che hanno ispirato gli attuali regimi liberi dell’Occidente. In contrapposizione a tale concezione troviamo la tesi adottata da varie nazioni europee, con la Francia in testa, che privilegia la conservazione di numerosi elementi del vecchio ordine istituzionale, a cominciare dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite, come anche di varie istituzioni multilaterali che possono svolgere un ruolo positivo nel nuovo assetto della sicurezza. È una logica che si rifà alla teoria di Voltaire di un equilibrio continuativo tra le società europee del suo tempo. Secondo tale teoria, un potere egemonico deve essere controbilanciato da un potere di compensazione attraverso un accordo tra le restanti nazioni non egemoniche. Questo è ciò che ha tentato di fare la Francia durante la recente crisi irachena: contrastare il potere egemonico degli Stati Uniti attraverso un accordo con gli altri Stati occidentali e con altre nazioni importanti che avessero una posizione di predominio nel mondo. Abbiamo visto queste due concezioni in atto durante la recente crisi irachena. Alcuni Paesi europei sono rimasti in attesa mentre gli Stati Uniti formavano una coalizione ad hoc costituita, in un primo tempo, dalla Gran Bretagna e successivamente da Spagna, Polonia, Italia e molti altri Paesi. Dobbiamo riconoscere che la Francia è stata lasciata sola e che le istituzioni sulle quali faceva affidamento hanno finito per appoggiare l’intervento statunitense in Iraq come è stato confermato anche dalle ultime risoluzioni del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite. D’altra parte, questa concezione europea mirava alla creazione di una Forza di intervento rapido europea che non ha ancora visto la luce. Abbiamo anche discusso a lungo l’istituzione di un quartier generale tutto europeo a Tervuren ma i maggiori Paesi coinvolti in questa iniziativa - la Francia e la Germania - finirono per ammettere che si trattava di un progetto sostenuto dal Belgio per motivi puramente elettorali.
Quali altri elementi possiamo trovare nel nuovo ordine internazionale? Le organizzazioni istituzionali che provengono dal vecchio ordine internazionale: le Nazioni Unite, l’Alleanza atlantica e l’Unione europea. Prendiamo in rivista ognuna di queste e analizziamo le capacità che ognuna di queste istituzioni ha per affrontare le nuove minacce e per stabilire e conservare la legalità e l’ordine.
Le Nazioni Unite. Innanzi tutto quella delle Nazioni Unite è un’organizzazione legittimata a livello globale. I capitoli 6 e 7 della Carta sono estremamente importanti e investono il Consiglio di sicurezza di grandi responsabilità nel campo della sicurezza. Sfortunatamente il Consiglio è carente di meccanismi arbitrali diversi da quelli rappresentati dal puro e semplice esercizio del diritto di veto. Dunque, nel caso dell’Iraq, sono state concordate 17 risoluzioni sulla violazione della legalità internazionale da parte di quel Paese e del regime di Saddam Hussein. Tuttavia siamo stati incapaci di adottare una diciottesima risoluzione sulle consequenze di tale violazione. Questo spiega perché sono convinto che sia necessario rivedere i meccanismi di attuazione all’interno del Consiglio di sicurezza. Dovremmo anche riflettere sui mezzi che possono essere messi in atto per migliorare il Consiglio. Rispetto a quanto appena detto, vorrei citare il libro di Linda Polman intitolato We Did Nothing (Non abbiamo fatto nulla) nel quale si criticano alcune delle missioni umanitarie affidate ai caschi blu delle Nazioni Unite. Il libro dimostra che gli interventi delle Nazioni Unite non finiscono con la stessa ambizione che ne caratterizzava l’inizio. Questo è esattamente ciò che è avvenuto in Somalia, in Ruanda e ad Haiti nel corso degli anni Novanta. A queste missioni umanitarie manca un modello che permetta di fare alcunché per mettere fine a una situazione di crisi emersa in un dato momento in un Paese specifico. Non riescono a risolverla. E poi siamo ancora più carenti nel far fronte alle situazioni post-belliche.
L’Unione europea. Dovremmo tenere a mente che di fatto l’Europa è stata la creatrice, madre e generatrice dei valori occidentali di cui vi ho parlato in precedenza ma che non è stata in grado di realizzare una politica estera né un sistema di difesa comune. Attualmente l’Europa non è in grado di difendersi da sola. All’Europa mancano persino i meccanismi per difendere i propri territori. E, seppure questo è un fatto apparentemente ovvio, abbiamo l’obbligo di ricordarlo in momenti come quelli che stiamo vivendo. Si vedono e leggono cose che ci inducono a pensare che potremmo riuscire ad avere tale sistema di difesa o che già ce l’abbiamo ma questo non è vero. L’Europa ha semplicemente fatto il primo passo con la costituzione di un Corpo d’armata incaricato di condurre le missioni di Petersberg, ovvero missioni di peacekeeping, di rafforzamento della pace, missioni civili di aiuti umanitari ma nient’altro. La difesa collettiva è tuttora responsabilità dell’Alleanza atlantica. L’Europa non ha un esercito, non ha neppure una bozza di esercito e l’attuale Corpo d’armata non è dotato di una catena di comando né di un quartier generale operativo e gli interventi realizzati, come quelli che hanno avuto luogo nel Congo, sono più operazioni volontarie che non istituzionali. Un’operazione simile a quella svolta in Macedonia è stata condotta grazie all’appoggio e sostegno dell’Alleanza atlantica perché a tutt’oggi ancora non abbiamo i meccanismi con i quali istituzionalizzare la difesa dell’Europa. Devo anche aggiungere che ovviamente auspico che venga istituito un sistema di difesa europeo perché credo che questo rappresenta un bisogno esistenziale della stessa Unione e perché non è possibile avere né un’unione politica né economica senza una politica estera comune e senza il sostegno di una forza che faccia da deterrente. Dunque credo che una politica estera non sia perseguibile senza una politica di difesa e che un’area monetaria, e ancora di più un’area monetaria comune, non sia possibile senza una politica estera e di difesa. Perciò dobbiamo orientarci verso il rafforzamento della cooperazione militare - attraverso l’Eurofor, Euromarfor e altre - e fare le dovute assegnazioni di bilancio sulla base di criteri di convergenza. In fin dei conti, la difesa europea o sarà euro-atlantica o non esisterà affatto. Questo è il dilemma che dovremo affrontare in futuro. La sicurezza europea e il pilastro della difesa dipenderanno dalla realizzazione di vari elementi: 1) Il pilastro dell’opinione pubblica. Gli europei devono essere consapevoli dell’importanza che la difesa europea avrà nel futuro dell’Europa e devono sostenere gli investimenti necessari per la sicurezza e la difesa. 2) Dovremo impegnarci a prendere delle decisioni politiche in questo senso e queste decisioni dovranno essere integrate nella futura Costituzione europea. 3) Dovremo ottenere l’impegno dei Parlamenti nazionali di aumentare la spesa per la difesa. In questo modo potremo smetterla di lamentarci e rammaricarci circa il crescente divario tecnologico tra l’Europa e gli Stati Uniti. Siamo anche a favore della promozione delle cosiddette Cooperazioni rafforzate tra quei Paesi che sono disposti a farlo nei campi di maggiore importanza per la costruzione dell’Europa. In questo senso, dobbiamo cercare di accrescere la cooperazione a livello europeo nel campo degli armamenti e dell’industria bellica.
L’Alleanza atlantica. Infine arriviamo all’Alleanza atlantica. È indubbiamente l’organizzazione per la difesa e la sicurezza internazionale più capace e flessibile. Di fatto è l’unica che si sia mostrata in grado di garantire la pace e la stabilità negli ultimi cinquant’anni di vita del mondo occidentale. Ha una strategia rispetto al mondo attuale e ha le dotazioni necessarie. Ha reagito correttamente alle nuove minacce e ai cambiamenti che hanno avuto luogo nel mondo a seguito del crollo del Muro di Berlino nel 1989 e della fine della minaccia sovietica. Con il Vertice di Washington del 1999 e il Vertice di Praga del 2002, la Nato è riuscita a ricomporre le sue strategie, le sue dotazioni e le sue strutture di comando permettendoci di dichiarare che negli ultimi anni abbiamo assistito a una vera e propria riorganizzazione dell’Alleanza atlantica. Una riorganizzazione che si è verificata attraverso l’aumento dei propri membri, consolidando così i valori fondanti che furono di ispirazione per il Trattato di Washington del 1949 e delineando una nuova strategia per far fronte alle nuove minacce. Non ci troviamo più di fronte al mondo bipolare della guerra fredda ma ora dobbiamo affrontare la minaccia del terrorismo e della proliferazione delle armi di distruzione di massa. Abbiamo la Nuova iniziativa sulle capacità di difesa (Dci) che ha adottato nuove capacità per adeguarsi alle nuove sfide. Abbiamo una Forza di reazione rapida e dotazioni Nbc. Oggi le nostre priorità sono le capacità che ci permettono un dispiegamento strategico al di fuori dell’area tradizionale. Il motivo è che nel mondo bipolare del passato, le minacce fuori-area ci erano estranee. Invece oggi questo tipo di minaccia è all’ordine del giorno. Questo è il motivo per cui abbiamo bisogno di migliorare le nostre capacità di sostegno e di dispiegamento strategico fuori-area. Abbiamo anche una nuova struttura di comando e di forze.
In questo stesso scenario che ho appena descritto qual’è l’istituzione in grado di garantire efficacemente la legalità nel nuovo ordine mondiale? Sfortunatamente debbo ammettere che l’Onu e l’Unione europea non sono altrettanto efficaci in questo compito e che solo la Nato, specialmente se riuscissimo a rafforzarla, sarà in grado di contribuire in modo significativo alla sicurezza mondiale. L’Onu non è stata efficace finora perché ha dovuto fare affidamento sulla Nato nei Balcani e sulla formazione di coalizioni ad hoc in Afghanistan. Tuttavia l’Unione europea progredisce lentamente nel campo della difesa pur essendo vittima di numerose incertezze e carenze nella sua strategia. Che ci piaccia o no abbiamo solo l’Alleanza atlantica, l’unica organizzazione al mondo per la sicurezza internazionale che si sia mostrata efficace. Dovremmo salvaguardare la sua unità e la sua forza proprio perché non ve ne sono altre. Negli ultimi cinquant’anni, ha dimostrato di avere la capacità di compiere la sua missione in modo efficace: fare da deterrente per l’Unione Sovietica e i Paesi satelliti del Patto di Varsavia. Si tratta di un’Alleanza che, come ho detto in precedenza, è riuscita a riorganizzarsi a seguito dello storico Vertice di Praga nel quale ha modificato la sua struttura di forze e si è dotata di un nuovo quartier generale. Nel nuovo ordine internazionale che stiamo progettando in vista delle preoccupanti lacune di alcuni elementi istituzionali tradizionali, dobbiamo rafforzare l’Alleanza atlantica per renderla più operativa. Ciò significa che il potere egemonico nord-americano dovrà fare più affidamento sull’Alleanza. Ciò inevitabilmente implicherà un maggiore predominio dell’Alleanza nelle crisi presenti e future. L’Alleanza dovrà essere lo strumento politico che permetterà la ricostruzione e la stabilità in quei Paesi che oggi si trovano in una situazione di caos e che sono al centro dell’instabilità mondiale. E questo significa anche che dobbiamo rendere l’Alleanza maggiormente operativa. La Forza di reazione rapida che ci siamo impegnati a creare dovrà fornire all’Alleanza maggiore operatività. Ne consegue che solo l’Alleanza è in grado di difenderci e perciò ci sembra un suicidio cercare di costruire delle alternative di difesa europea che indeboliscono l’Alleanza. Dobbiamo rafforzare i nostri legami transatlantici e, per raggiungere questo scopo, la difesa europea dovrà fare affidamento sulle strutture e sulle capacità programmatiche dell’Alleanza. Riusciremo a costruire un solido e efficace pilastro per la difesa soltanto nell’ambito dell’Alleanza e questo si rivelerà l’unico modo di difendere l’Europa e i valori che ci stanno a cuore.
(Traduzione dall’inglese di Valeria Beltrani)
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