Vi è un gran discutere, e non da oggi, di riforma della legge elettorale. È, innanzitutto, necessario sgomberare il terreno da due questioni di fondo: non vi è, in primo luogo, nessuna legge elettorale che possa da sola soddisfare contestualmente le esigenze della rappresentanza politica e territoriale delle diverse proposte, con le esigenze della governabilità delle diverse istituzioni locali, regionali, nazionali ed europee; è in secondo luogo necessario sgomberare il campo dalla tentazione di parlare della sola legge elettorale politica per l’elezione della Camera dei deputati, ignorando che fino a oggi le Camere, legate al rapporto di fiducia con il governo, sono state due e che domani, se sarà approvata definitivamente la riforma federalista dello Stato, occorrerà procedere ad approvare una legge elettorale per il Senato federale e una distinta legge elettorale per l’elezione dei deputati collegati con il candidato a Primo Ministro. Quando, dunque, si parla di legge elettorale è opportuno e necessario aver presente che gli italiani sono chiamati a eleggere consiglieri comunali e sindaci, consiglieri provinciali e presidenti di Provincia, consiglieri regionali e presidenti di Regione, senatori, forse non più tenuti a un rapporto di fiducia con il governo e deputati, al contrario, tenuti a questo rapporto, deputati europei che sono in un rapporto molto complesso con la Commissione europea, rispetto alla quale non vi è un vero e proprio rapporto di fiducia, anche perché non è ancora definito il nuovo assetto costituzionale dell’Unione europea. Se, dunque, quello elettorale è un groviglio di diversi sistemi, resta pur sempre evidente che la legge elettorale politica assume una valenza particolare anche rispetto a tutte le altre leggi elettorali. Se, pertanto, si vuole affrontare specificatamente questo problema, occorre aver chiaro che non siamo di fronte a una tavola vuota, perché dobbiamo aver presente il reciproco condizionamento che ogni sistema elettorale finisce per produrre per l’insieme.
È per questa ragione che occorre una cultura politica e istituzionale complessiva nella quale si sia in grado di valutare l’effetto congiunto di rappresentanza e governabilità che si vuole realizzare in ciascuno dei livelli istituzionali considerati, ben sapendo che altro è eleggere il sindaco di una città, altro il parlamentare europeo e altro ancora favorire o meno la formazione di una maggioranza politica per quella che dovrebbe essere la sola Camera politica del nostro futuro sistema costituzionale. Occorre, in particolare, aver presente che la maggioranza politica nazionale deve convivere con i vincoli europei, da un lato, e con i crescenti poteri amministrativi e legislativi locali e regionali, dall’altro. Non siamo, pertanto, in presenza di una necessità di ripensare la legge elettorale politica della Camera quasi in un contesto di vuoto istituzionale: l’integrazione europea, da un lato, e l’espansione di poteri amministrativi e legislativi locali e regionali, dall’altro, costituiscono infatti limitazioni significative del potere di governo della maggioranza parlamentare, sicché la legge elettorale politica deve essere considerata nell’insieme dei sistemi elettorali vigenti o da costruire. Se, dunque, passiamo a considerare le questioni specifiche della legge elettorale politica dobbiamo valutare con molta attenzione il significato profondo del passaggio dal sistema elettorale integralmente proporzionale degli anni dal 1946 al 1992, al sistema elettorale maggioritario a un turno con il quale conviviamo dal 1994. Non credo che nel nuovo sistema costituzionale che si sta definendo si possa ritornare al vecchio sistema proporzionale, nel quale la governabilità era assicurata dal grande partito di centro della Democrazia cristiana e dall’assenza di una alternativa di governo compatibile con le scelte di politica estera compiute dall’Italia all’indomani della seconda guerra mondiale, né adottare in via definitiva l’attuale sistema, maggioritario per tre quarti e per un quarto partitocratrico, previsto per l’elezione della Camera dei deputati, perché questo da solo non tutela compiutamente la rappresentanza politica e territoriale e non garantisce il conseguimento di una maggioranza di governo da parte dello schieramento politico che risulta vincente nei collegi maggioritari.
Occorre aver presente che già oggi il sistema elettorale uninominale maggioritario a un turno, che regola anche l’elezione dei senatori, è per il Senato configurato in modo diverso dalla Camera dei deputati, perché per la Camera dei deputati la quota proporzionale è riservata alle liste rigide di partito, mentre al Senato anche la quota proporzionale è legata formalmente al rapporto di coalizione, tanto è vero che mentre per l’elezione dei deputati le schede elettorali sono due, una per il candidato del collegio elettorale e l’altra per il partito prescelto, per il Senato la scheda elettorale è unica e anche i senatori recuperati per la quota proporzionale di un quarto per ciascuna Regione sono proclamati sulla base dei risultati della coalizione e non dei singoli partiti. Occorre, dunque, lavorare per una nuove legge elettorale sia per il Senato federale, per il quale non vi è un problema di maggioranza politica precostituita, sia per la Camera dei deputati, per la quale la riforma costituzionale in esame al Senato prevede espressamente che la nuova legge elettorale deve favorire la formazione di una maggioranza di governo. Diversi sono i modi attraverso i quali si può favorire appunto una maggioranza di governo, facendo prevalere in qualche modo le esigenze della governabilità su quelle della pura e semplice rappresentanza. Se, pertanto, si deve lavorare per un sistema che sappia combinare rappresentanza e governabilità facendo prevalere questa esigenza rispetto alla prima, ma mai in modo tale da sopprimere il valore della rappresentanza, credo che si debba poter scegliere tra sistema uninominale maggioritario a un turno e sistema proporzionale con premio di maggioranza o, se si preferisce, di governabilità, anche e soprattutto alla luce dell’evoluzione del sistema politico generale. Un sistema uninominale maggioritario a un turno, senza quota proporzionale riservata ai partiti, mi sembra più coerente dell’altro se il bipolarismo oggi esistente si è andato conformando nel senso di un bipartitismo prevalente, che finirebbe con il rendere possibile anche la procedura delle elezioni primarie, in modo da contemperare rappresentatività politica e territoriale da un lato e governabilità dall’altro. Se, invece, il bipolarismo nato nel 1994 si struttura in senso tale da conservare le identità dei singoli partiti che compongono le coalizioni alternative il sistema elettorale preferibile sarebbe quello che prevede un premio di governabilità su un sistema proporzionale: in tal caso ogni partito resterebbe arbitro della decisione sul modo di individuare i propri candidati, anche con le primarie e non necessariamente, e lo spirito di coalizione, che costituisce il perno del bipolarismo, sarebbe posto a base del premio di governabilità del quale fruirebbe la coalizione vincente, purché l’insieme dei voti conseguiti dai partiti coalizzati raggiunga una soglia minima in mancanza della quale si dovrebbe pensare a formule istituzionali diverse da quelle configurate nella proposta costituzionale all’esame del Senato, nota come formula istituzionale di governo del Primo Ministro. Ancora una volta, dunque, il sistema elettorale da inventare deve tener conto della strutturazione del sistema politico che di esso si avvale e a esso fa riferimento. Non ritengo necessario, a questo punto del dibattito, procedere a un’indicazione di temi tecnici concernenti l’uno o l’altro modello: quel che conta, infatti, è il senso di marcia complessivo della grande innovazione politica introdotta in Italia con il bipolarismo tendenzialmente onnicomprensivo, che ha superato le ragioni dell’esclusione della destra e della sinistra dalla legittimazione al governo del Paese. Se, come preferisco, si procede verso forme federative all’interno degli schieramenti bipolari, il sistema elettorale consistente nel premio di governabilità su base proporzionale risulta preferibile all’uninominale maggioritario a un turno, perché, ancora una volta, tendo a vedere una necessaria convergenza tra sistema politico e sistema elettorale.