Diffondere la democrazia nel mondo è uno degli obiettivi più cari all’America. È un pilastro della politica estera statunitense, che il presidente Bush ha sottolineato nei suoi commenti in occasione del ventesimo anniversario del National Endowment for Democracy (pubblicato su liberal n° 21, n.d.r.). Egli ha definito l’avanzata della libertà e della democrazia come la missione dei nostri tempi… la missione del nostro Paese. Ben pochi non sarebbero d’accordo. Noi, oggi, siamo testimoni dell’avanzata della democrazia a Timor Est, in Afghanistan, in Iraq, ovunque. Popoli che solo pochi anni fa non avevano alcuna voce stanno oggi scrivendo le proprie Costituzioni, eleggendo i loro leader, creando istituzioni davvero democratiche. Ma non lo fanno da soli. Altri Paesi, organizzazioni non governative e organizzazioni internazionali come le Nazioni Unite offrono risorse, sicurezza ed esperienza. E le organizzazioni internazionali accolgono con piacere questi nuovi governi tra le proprie fila. È uno scenario che abbiamo visto molte volte nell’arco della nostra vita: in Europa dopo la dissoluzione dell’Unione Sovietica, e poi in Asia, in Sud America, in Africa. Nondimeno, questa avanzata globale della democrazia non è avvenuta senza intralci o contrattempi. Oggi, il nostro compito è capire come le organizzazioni internazionali possano sostenere al meglio questa avanzata globale della democrazia. Ci chiediamo come le loro decisioni possano rappresentare il più fedelmente possibile la volontà di quei popoli che cercano libertà, pace, riconoscimento dei diritti umani e la possibilità di migliorare la propria condizione. Cominciamo dalle questioni di principio. In primo luogo, la vera democrazia poggia sulla sovranità popolare: la voce e la volontà del popolo si esprimono per mezzo delle elezioni e si riflettono nel mantenimento delle istituzioni democratiche. Più vicino è il governo alla gente, quindi, e più esso sarà democratico e legittimo. Più i centri di potere sono lontani dal popolo, meno sono responsabili nei suoi confronti e meno sono democratici.
Secondariamente, la libertà e i diritti umani possono essere valori universali, ma per proteggerli ci vuole un autogoverno democratico e un contratto sociale tra un popolo e il suo governo. Se il potere del governo si espande troppo, i diritti umani si trovano inevitabilmente in pericolo. L’autogoverno democratico, allora, non può essere diviso dai diritti umani. È lo strumento principe attraverso cui i diritti umani vengono preservati e promossi. Terzo, le organizzazioni internazionali sono della massima efficacia nell’avanzamento dei diritti umani e dello sviluppo quando si concentrano sull’avanzamento dell’autogoverno democratico. Promuovere la democrazia, quindi, dovrebbe essere l’obiettivo di ogni organizzazione internazionale. Con ciò intendo l’autogoverno democratico, la democratizzazione della società, la costruzione di istituzioni democratiche e di una società civile come fondamento della vera democrazia. Naturalmente, è difficilissimo convincere pacificamente i leader dei Paesi non democratici a cambiare. Essi dovrebbero conferire il potere al popolo. Questa è la ragione per cui così tante persone sperano che organizzazioni internazionali come le Nazioni Unite prendano la guida. È la ragione per cui nel loro lavoro vengono riposte tante aspettative. Ed è il motivo per cui c’è un così diffuso sconforto quando non hanno successo. Forse non abbiamo tutti la stessa idea su come rendere più efficaci nella promozione dell’autogoverno democratico le Nazioni Unite e le altre organizzazioni internazionali. Ma un buon punto di partenza è riflettere su come queste stesse organizzazioni mettono in pratica le tre dinamiche della rappresentanza democratica, della trasparenza, e della responsabilità.

La questione della rappresentanza
Gli Stati nazionali cercano una rappresentanza all’interno delle organizzazioni internazionali per perseguire i propri interessi sullo scacchiere internazionale. Naturalmente, non tutti i Paesi partecipano a tutte le organizzazioni internazionali o a tutte le loro branche. E neppure tutti vogliono parteciparvi. Eppure, alcuni sostengono che, affinché le loro decisioni siano autenticamente democratiche, le organizzazioni internazionali dovrebbero accogliere tutti quanti, proprio come l’Assemblea generale dell’Onu. Essi credono che allargare la partecipazione a corpi quali il Consiglio di sicurezza espanderebbe pure la legittimità delle loro decisioni. Ora, la rappresentanza è un elemento cruciale della democrazia. Ma le decisioni non divengono più democratiche per il semplice fatto che un maggior numero di Stati membri è coinvolto nella discussione. Ciò che rende una decisione più democratica è se quanti sono coinvolti nella discussione rappresentano la voce e la volontà dei loro popoli. La legittimità delle loro decisioni sarà messa in dubbio, e con buone ragioni, se così non è. Per i governi che non rispettano la rule of law a casa propria è facilissimo ignorarla a livello internazionale. Basta guardare la Corea del Nord. Questa è la ragione per cui crediamo che, se i corpi internazionali si basano su principi democratici, quei principi dovrebbero informare ogni deliberazione e decisione. Conferire il medesimo status a Paesi democratici e non democratici, le cui decisioni raramente riflettono il consenso dei governati, crea inevitabilmente una tensione all’interno di quei corpi, e ciò può rendere piuttosto difficile la messa in atto delle decisioni. Questa contraddizione è emersa nel modo più evidente nella Commissione diritti umani. Quest’anno, tra i suoi membri vi erano Cuba, il Congo, la Cina, la Libia, la Siria e lo Zimbabwe, tutti noti per le loro violazioni dei diritti umani; evitare le sanzioni è per loro più importante che tutelare i diritti umani.
Non è il caso di dire che è estremamente difficile parlare di deficit democratico con questi Paesi. Essi hanno investito troppo nella conservazione dello status quo. Non dovremmo aspettarci da parte loro il desiderio di cambiare le dinamiche del processo decisionale, se ciò li condurrà nell’occhio di un ciclone di critiche. Se vogliamo che le decisioni della Commissione siano più democratiche e più importanti, se vogliamo che abbiano qualche significato per i popoli sofferenti e bisognosi d’aiuto, allora i membri democratici delle Nazioni Unite debbono prendere le redini. I Paesi che fanno propri gli scopi e i principi della Commissione dovrebbero favorire l’ingresso al suo interno di più Paesi democratici. Analogamente, le decisioni dell’Assemblea generale avrebbero un peso maggiore se un maggior numero dei suoi 191 membri rispettassero i principi dei diritti umani e della democrazia enunciati nella Carta dell’Onu e nella Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo. Dopo tutto, questo è ciò che i fondatori delle Nazioni Unite avevano in mente, e ciò per cui ogni membro dell’Onu ha giurato di impegnarsi. La Carta conferisce a tutte le nazioni lo stesso peso all’Assemblea generale, a prescindere dalle dimensioni della loro popolazione o del loro territorio, la disponibilità delle loro risorse e il loro rispetto dei diritti umani. Non tutti i membri dell’Assemblea generale hanno in comune valori od opinioni sulla democrazia. Non tutti hanno la stessa predisposizione per il buon governo e la rule of law. Quindi, sebbene il principio «una nazione un voto» appaia del tutto democratico, in pratica abbiamo Paesi che votano secondo gruppi regionali, spesso in maniera diversa da come voterebbero se si trattasse di questioni di politica interna. Troppo spesso, l’obiettivo è il mero consenso. L’assemblea generale è, sfortunatamente, inefficace. Le stesse risoluzioni vengono dibattute tutti gli anni. Troppe di esse hanno motivazioni politiche, per esempio contro Israele, uno Stato democratico sorto dopo che l’Assemblea generale ne ha sancito la formazione. Quando le decisioni di un corpo internazionale sono fuori fase rispetto al suo scopo originario, quando i suoi membri ne ignorano i principi fondanti, allora il desiderio di consenso può divenire tirannia del consenso. Delle due l’una, dunque: o l’organismo si avvita in questioni prive di senso, oppure si espande verso nuove aree senza alcun collegamento coi suoi scopi originari. Il presidente dell’Assemblea generale Julian Hunte merita il nostro plauso per la sua determinazione a rendere quell’organismo più efficace. Semplificare i suoi obiettivi sarà un buon primo passo. Ma aumentare il quoziente di democrazia tra i suoi membri, e concentrare gli sforzi sulla promozione della democrazia e della rule of law, produrrebbe benefici di lungo termine superiori per la globalizzazione della democrazia.
Anche il Consiglio di sicurezza merita qualche parola. Tra i suoi membri vi sono Stati non democratici come la Siria. Ora, molti ritengono che la struttura del Consiglio vada rivista a causa della sua incapacità di trovare una seconda risoluzione in merito all’Iraq nella primavera scorsa. Di certo, molti di noi avrebbero preferito che quel dibattito avesse un esito diverso; ma quel che è accaduto non è stato una sorpresa. È sempre andata così: quando i cinque membri permanenti non sono d’accordo sul comportamento da adottare, il Consiglio lavora male. Era vero durante la guerra fredda ed è vero oggi. In realtà, i cinque sono divisi da anni sull’Iraq. I dissidi erano particolarmente acuti sulle sanzioni Onu all’Iraq. Questi disaccordi riflettono realtà politiche più ampie. Il Consiglio era solo un forum in cui queste differenze sono venute fuori. È impossibile dire se il risultato sarebbe stato diverso e più democratico se all’interno del Consiglio di sicurezza vi fossero stati più Paesi. Il Consiglio può avere l’esigenza di una modernizzazione per riflettere nuove realtà. Ma è importante sottolineare che il Consiglio non è divenuto obsoleto per la sua incapacità di trovare un consenso su quella seconda risoluzione. Per tre volte dopo di essa, nelle risoluzioni numero 1483, 1500 e 1511, i suoi membri si sono trovati concordi nel comminare sanzioni all’Iraq, autorizzare le forze della coalizione e spianare la strada per la cooperazione internazionale e una forza multinazionale. Tutto ciò è stato deciso all’unanimità, per aiutare il popolo iracheno. La volontà e la voce della comunità internazionale era chiara. Non servivano altri membri a renderla più chiara.

La questione della trasparenza
La legittimità delle organizzazioni internazionali e delle loro decisioni, è menomata quando esse non sono trasparenti. Questo vale per le Nazioni Unite, per le istituzioni internazionali finanziarie e per le organizzazioni internazionali come la World Trade Organization. Noi crediamo che i bilanci dell’Onu siano trasparenti, per esempio, anche se ci stiamo battendo per migliorarne la disciplina amministrativa. Tuttavia, questo non significa che ogni aspetto del lavoro dell’Onu debba essere reso pubblico. Nell’assumere deliberazioni, dev’esserci l’opportunità di tenere dibattiti privati tra gli Stati membri prima di divulgare le loro posizioni. Se così non fosse, i compromessi sarebbero difficili da raggiungere; troppa luce può cristallizzare le posizioni e ridurre la flessibilità. Inoltre, le deliberazioni più delicate dei governi del Consiglio di sicurezza dovrebbero essere prese in privato. Quando si parla di pace e sicurezza, armi di distruzione di massa, peacekeeping, i governi devono lavorare lontano dalle luci dei riflettori, senza subire pressioni da parte di interessi particolari man mano che le posizioni si formano. I governi possono stare più tranquilli quando sono a porte chiuse, certi che quel che viene detto in privato non sarà il giorno dopo sulle prime pagine di tutti i giornali. Io credo che le negoziazioni formali e le decisioni conclusive del Consiglio debbano essere trasparenti e che i membri del Consiglio debbano giustificare i loro voti agli occhi del mondo. Nell’Assemblea generale, certe misure possono essere adottate per acclamazione, il che significa che non v’è alcun verbale delle votazioni, e nessuno può essere ritenuto responsabile di aver votato contro le aspettative. Ma questa è una pratica comune in molti organismi democratici. Verbalizzare ogni votazione presso le Nazioni Unite sarebbe impossibile. In molte branche sussidiarie, come la Commissione diritti umani, i Paesi che occupano posizioni di responsabilità vengono scelti tramite votazioni a scrutinio segreto. Essi fanno strada come candidati sulla base di una rotazione regionale, e non perché siano davvero i più adatti a dirigere quel particolare organismo. Noi abbiamo preso una posizione pubblica e di principio contro questa pratica lo scorso gennaio, quando sembrava che, zitta zitta, la Libia si sarebbe trovata alla testa della Commissione diritti umani. La nostra richiesta di una votazione era senza precedenti. E, francamente, ciò ha messo a disagio alcuni dei nostri colleghi. Abbiamo perso quel voto, ma abbiamo gettato luce su una commissione che aveva consentito a un Paese che ancora si trova sotto le nubi delle sanzioni dell’Onu e che tuttora è sospettato di violare i diritti umani di occupare la più importante poltrona per quel che riguarda i diritti umani.

L’importanza della responsabilità
Un altro fattore essenziale alla governance democratica è la responsabilità. Le organizzazioni internazionali vengono criticate quando gli autori delle decisioni non si assumono le loro responsabilità. Anche su questo siamo d’accordo. Il Consiglio di sicurezza è stato concepito proprio tenendo fermo il principio della responsabilità. Quanti hanno il compito di portare avanti le sue decisioni in materia di guerra hanno ricevuto l’autorità di prendere quelle stesse decisioni. Poiché devono affrontare interventi in zone di crisi, essi devono potersi riunire velocemente per autorizzare la formazione di forze costose e forse mortali. La posta in gioco era alta; il diritto di veto venne visto come il mastice che avrebbe trattenuto le grandi potenze dal gettarsi nella mischia. La democrazia e la responsabilità s’incrinano quando accettiamo come membri del Consiglio di sicurezza Paesi che minacciano i loro vicini, opprimono i loro cittadini e rompono la legge e i trattati internazionali. Credo che le decisioni del Consiglio avrebbero una maggiore autorità morale se ogni membro governasse secondo giustizia e rispettasse la rule of law. La responsabilità è a rischio anche nelle istituzioni regionali, come l’Unione europea. Questo preoccupante potenziale di un deficit democratico in Europa venne denunciato dodici anni fa dalla professoressa di Harvard Shirley Williams, uno dei fondatori del Partito social-democratico britannico. Essa scrisse che, se l’Unione europea diverrà quel che dice di essere, cioè il cuore d’Europa e il modello di democrazia per gli europei, allora le sue istituzioni incaricate di prendere decisioni dovranno divenire davvero responsabili, non verso i governi o i burocrati europei, ma verso i popoli (1). Siamo d’accordo.

Rendere le decisioni più democratiche
Come ho tentato di spiegare, le decisioni delle organizzazioni internazionali divengono più democratiche, più rappresentative dei popoli coinvolti, più trasparenti e più responsabili, quando sono coinvolte più democrazie. Quelle democrazie dovrebbero darsi da fare per comprendere che il loro lavoro è proprio quello di diffondere la democrazia tra gli Stati membri. L’Onu fa un ottimo lavoro monitorando le elezioni e aiutando i Paesi come Timor Est a scrivere Costituzioni democratiche. Ma per sostenere una democrazia pacifica, gli abitanti di Timor Est avranno bisogno d’aiuto per rafforzare le fondamenta democratiche delle loro istituzioni. In realtà, gran parte dei nostri sforzi all’interno dell’Onu si concentrano sulla costruzione delle basi democratiche della società civile. Siamo lieti che l’esito delle deliberazioni del 2002, a Monterrey (Messico) e Johannesburg (Sudafrica), comportino che una maggior porzione del lavoro di sviluppo dell’Onu si concentrerà sulle condizioni di buona governance e rule of law necessarie alla crescita economica. E non vediamo l’ora di darci da fare con l’Unesco per contribuire a portare un’attenzione speciale per la democrazia nelle sue attività, quali l’educazione civica, l’alfabetizzazione e la libertà di stampa. Aiutare a costruire o rinsaldare le istituzioni democratiche dovrebbe essere il fine di tutti i programmi di sviluppo dell’Onu. Dovrebbe essere la pietra d’angolo delle riforme tese a ridurre la corruzione, proteggere i diritti politici e civili, accrescere la fiducia degli investitori e generare i finanziamenti necessari allo sviluppo. Infine, un altro modo per ridurre il deficit democratico è aumentare la cooperazione tra le vere democrazie all’interno dell’Onu. È una triste realtà che quanti violano la rule of law in casa propria tenteranno di indebolirla a livello globale. Basta guardare alle azioni della Corea del Nord e di Saddam Hussein per trovare casi assai deprimenti. Questi regimi non temono nulla più della prospettiva che le nazioni democratiche si uniscano nel nome dei principi enunciati nella Carta dell’Onu, che loro violano sistematicamente. L’idea di un’internazionale democratica non è nuova. La World Federalist Association le ha dedicato ampio spazio nel suo bollettino dell’anno scorso (2). Un gruppo trasversale delle democrazie dovrebbe avere in comune posizioni, valori e vitalità per cambiare la cultura delle Nazioni Unite e delle altre organizzazioni internazionali. Una simile internazionale renderebbe più semplice per molti Paesi, come l’India, il Sudafrica, il Brasile e molte piccole nazioni, passare le redini all’Onu. In realtà, i Paesi democratici stanno già unendo le loro energie nel nome della libertà. Il Cile ha ospitato un vertice dei ministri degli Esteri del Community of Democracies Covening Group prima dell’Assemblea generale di quest’anno. A Ginevra, il nostro ambasciatore ha partecipato a una riunione coi membri di questo gruppo e altri Paesi membri della Commissione diritti umani, per discutere i timori comuni. Qui a Washington, noi stiamo tenendo una serie di colazioni con democrazie grandi e piccole, giovani e vecchie, per conoscere le loro idee e i loro timori. Stiamo anche dando ascolto alle opinioni della società civile. Le organizzazioni non governative si rivolgono al mio ufficio per discutere le difficoltà che l’Onu incontra nella protezione e promozione dei diritti umani e delle libertà fondamentali. Tutti abbiamo il desiderio di aiutare l’Onu e le altre organizzazioni internazionali a lavorare meglio in questi campi. Ma in ultima analisi sta agli Stati membri delle organizzazioni internazionali, e in particolar modo dell’Onu, darsi a una maggiore autodisciplina nei loro processi decisionali. Questo è vero quando essi fissano le priorità dei programmi e dei bilanci, quando eleggono Paesi in posizioni di rilievo o alla guida di commissioni, quando votano sanzioni, quando approvano risoluzioni. I principi democratici dovrebbero informare tutte le loro azioni. Ciò che essi decidono si rifletterà sulla credibilità dell’intera istituzione, che nelle speranze di molte persone dovrebbe essere una fonte di autorità morale agli occhi del mondo. Gli Stati Uniti restano fermi sostenitori dell’importanza dell’espansione globale della democrazia e, per usare le parole del presidente Bush, della speranza e del progresso che essa porta in alternativa all’instabilità, all’odio e al terrore. La pace durevole, egli ha aggiunto, è la conseguenza dell’avanzamento della giustizia e della democrazia. Noi adottiamo questa strategia in tutto ciò che facciamo all’interno delle organizzazioni internazionali. Una delle nostre risoluzioni, che punta a rafforzare l’assistenza tecnica dell’Onu alle elezioni, è stata adottata dal Terzo comitato dell’Onu col voto favorevole di 156 Paesi, 0 contrari e 7 astenuti. È interessante sapere che i sette astenuti erano Brunei, Birmania, Cina, Cuba, Libia, Siria e Vietnam. Abbiamo anche avuto successo con un’altra risoluzione volta ad ampliare la partecipazione delle donne al processo politico. È stata adottata dal Terzo comitato con 110 co-firmatari. Queste risoluzioni rappresentano un forte richiamo a favore dell’importanza di concedere una voce al popolo nel processo decisionale. Lotteremo sempre per il diritto dei popoli di determinare il loro futuro. E continueremo a battere questo chiodo in ogni organizzazione internazionale di cui siamo parte. La sovranità popolare è l’unico modo di azzerare il deficit democratico e liberare le forze della libertà ovunque nel mondo.

(Traduzione dall’inglese di Carlo Stagnaro)

Note

1) Shirley Williams, “Sovereignty and Accountability in EC”, in Robert Keohane e Stanley Hoffman, The New European Community: Decisionmaking and Institutional Change (Boulder, CO: Westview Press, 1991), p. 175; 2) Menko Rose, “Three Pillars of Peace”, World Federalist, autunno 2000, p. 10.