Il punto di svolta che segna la vicenda della normativa sui limiti alle emissioni di onde elettromagnetiche è segnato dalla legge che istituisce l'Autorità di garanzia per le Comunicazioni. L'articolo 1, comma 6, lettera A, numero 15 di quella legge - la numero 249, del 31 luglio 1997 - disponeva che il Ministero dell'ambiente, d'intesa con il Ministero della sanità e con il Ministero delle comunicazioni, d'intesa con l'Istituto superiore della sanità e l'Anpa (Agenzia nazionale per la protezione ambientale) entro sessanta giorni fissassero i tetti di radiofrequenze compatibili con la salute umana.
Bisognerà aspettare più di un anno - 10 settembre 1998 - perché i tre ministeri varino un decreto che dà corso alla disposizione della legge 249. Il decreto, che andrà in vigore il successivo gennaio del 1999, è quello che fissa i limiti di emissione agli impianti per la radiotelevisione e la telefonia mobile. Restano esclusi dal provvedimento gli impianti di trasporto e distribuzione dell'energia elettrica (elettrodotti, tutti i grandi sistemi che utilizzano energia elettrica: ferrovie, metropolitane, eccetera) e i luoghi di lavoro.
In linea di principio non c'era nulla di più sacrosanto che coniugare la prima e più grande operazione di liberalizzazione - quella delle telefonia - con il varo di norme a tutela dalla salute, chiudendo un lungo capitolo di legislazione parziale, confusa, in ritardo con i tempi sia dell'economia che della ricerca scientifica. Tanto più che esistevano già tutti i riferimenti e tutte le esperienze per varare norme al tempo stesso severe, chiare, sicure.
L'Organizzazione mondiale della sanità, attraverso un organismo tecnico-scientifico (l'Icnirp) e sulla base delle ricerche condotte in tutto il mondo, aveva da tempo sotto monitoraggio il problema delle emissioni elettromagnetiche al fine di indicare le soglie utili a proteggere le popolazioni da possibili rischi. Va da sé che né l'Icnirp, né l'Oms sono state mai sfiorate dall'idea di dare indicazioni di salvaguardia della salute diverse Paese per Paese.
Di conserva con l'Oms si muove l'Unione europea.
Ma presto si vedrà come istituzioni internazionali e Unione europea da una parte, istituzioni e forze politiche italiane dall'altra, prenderanno strade clamorosamente divergenti. E come tutto si svolga nel biennio 1997-1998, con una sorta di gioco parallelo tra la prescrizione della legge istitutiva dell'Autorità di garanzia, un disegno di legge quadro che dovrà fissare le norme per l'intero arco di attività legate all'emissione di onde elettromagnetiche - radiotv, telefonia mobile, elettrodotti - al quale il governo sta lavorando e i diversi progetti di legge presentati in Parlamento.
Peraltro, tranne qualche eccezione, tutte le proposte sono declinate in modo da affidare alla legge quadro la normativa generale, a decreti ministeriali la fissazione dei limiti di emissione degli impianti. Occhio, dunque, ad alcune significative coincidenze.
A distanza di poco più di due mesi dall'emanazione della legge quadro sull'Autorità di garanzia, viene insediato (1 ottobre 1997) un gruppo di lavoro coordinato e presieduto dai sottosegretari all'ambiente, alla sanità e alle comunicazioni, con la partecipazione di esperti dei tre Ministeri suddetti e di quello per l'industria, di rappresentanti di Anpa (Agenzia nazionale per la prevenzione ambientale), Iss (Istituto superiore di sanità) e Ispesl (Istituto per la prevenzione sui luoghi di lavoro: tre strutture tecniche spesso in aspra competizione tra di loro. Compito del gruppo di lavoro: elaborare una bozza di legge quadro da sottoporre alla Presidenza del Consiglio.
È del tutto evidente l'obiettivo del governo - meglio: dei Ministeri dell'ambiente, della sanità e delle comunicazioni - di «orientare» i lavori e le decisioni del Parlamento.
Nel giro di un mese la bozza di legge quadro è pronta, è a disposizione dei ministri interessati, con accorta e interessata discrezione viene fatta circolare anche nel giro delle imprese, per sondare il terreno e vedere l'effetto che fa. Di lì a poco la bozza si trasforma in un disegno di legge governativo - sempre privo di indicazione numerica dei limiti di emissione: il governo li indicherà con decreti successivi all'approvazione della legge quadro da parte del Parlamento.
Con il numero 4816 il disegno di legge governativo approda alla Commissione ambiente della Camera, che l'assume come testo base, assorbendo alcune correzioni e integrazioni qui e là dai progetti di legge presentati da parlamentari di diversi gruppi. La discussione in Parlamento ha formalmente inizio l'11 febbraio 1998, incrociando la discussione in Commissione ambiente con la formulazione dei pareri obbligatori delle altre Commissioni interessate.
I primi accenni di confronto parlamentare offrono subito un quadro di conflittualità e confusione. Si capisce che il cammino della legge non sarà né breve né agevole.
Da una parte i parlamentari sottolineano l'urgenza della legge (si tratta di tutelare la salute) ma dall'altra appaiono abbastanza incapaci di definire - e non si può dire che la materia non lo esigerebbe - un'intesa che superi le divisioni tra maggioranza e opposizione: dopotutto si tratta della salute dei cittadini... Viceversa, il confronto sulla legge quadro, scompone e ricompone trasversalmente gli schieramenti, i singoli gruppi parlamentari; mette in moto una sfrenata competizione soprattutto tra le formazioni minori e le ali estreme dello schieramento politico, rende evanescente il confine tra maggioranza e opposizione. La tutela della salute diventa una partita nella quale più del dato scientifico vale il criterio del rilancio: più restrittiva è la proposta più si pensa che possa assicurare il consenso.
Le consultazioni elettorali che si susseguono senza soluzione di continuità sono un formidabile stimolatore della competizione tra le varie forze politiche. Nelle more del confronto parlamentare, per l'urgenza della materia, il governo ottiene dal Parlamento l'autorizzazione ad anticipare per decreto la fissazione dei limiti. La prima «autorizzazione» parlamentare riguarda gli impianti per la radiotelevisione e la telefonia mobile. Il 10 settembre del 1998 viene varato il decreto 381, che entrerà in vigore il successivo gennaio 1999, traduzione operativa del dispositivo contenuto nella legge istitutiva dell'Autorità di garanzia per le comunicazioni. Il decreto fissa un limite di esposizione pari a 20 volt/metro e introduce il principio di cautela (6 volt/metro) per i luoghi dove l'esposizione alle emissioni superi le quattro ore.
A questo punto si profilano tre piani di gestione del problema: 1) il confronto in Parlamento sulla legge quadro; 2) l'applicazione del decreto 381; 3) una ingente quantità di interrogazioni da parte di senatori e deputati sulla installazione delle antenne per la telefonia mobile e sull'ubicazione degli impianti radiotelevisivi, che dimostra - se non altro - il valore «elettorale» del tema. Il combinato disposto dei tre livelli - parlamentari e governativo - evidenzia la plateale divaricazione tra le opzioni internazionali ed europee e la deriva italiana. L'Organizzazione mondiale della sanità ha fatto proprie le indicazioni dell'Icnirp e ha indicato il limite alle emissioni a 42 volt/metro. Questo limite viene fatto proprio dall'Unione europea. Il Trattato stabilisce che in questa materia l'Unione non possa emanare direttive (vincolanti per gli Stati membri) ma soltanto raccomandazioni.
Nel dibattito sulla raccomandazione comunitaria l'Italia resta desolatamente sola. Nell'indicare la soglia dei 42 volt/metro l'Unione europea riconosce il diritto degli Stati a determinare limiti più rigorosi, ma li sollecita caldamente a varare normative uniformi. Insomma, l'Ue dà per scontato che un Paese emani norme uniformi al suo interno, per cui l'esortazione è rivolta a uniformare le singole normative nazionali. Come se avesse voluto dire: noi indichiamo 42 volt/metro, voi decidete come vi pare ma date un ombrello comune alla salute dei cittadini della Comunità.
Sotto questo profilo la scelta italiana di indicare limiti di gran lunga inferiori a quello raccomandato dalla Ue è del tutto legittima, può essere persino- come in effetti accade - motivo di vanto. E si può rivendicare il diritto di esercitare opera di persuasione verso gli altri Stati dell'Unione perché l'uniformità di limiti invocata dall'Unione europea con la sua raccomandazione del 12 luglio 1999 si realizzi sulle soglie applicate in Italia.
Del resto, il contenuto della raccomandazione della Ue è ben noto ed è oggetto di discussione sia nell'ambito del comitato ristretto della Commissione ambiente della Camera, impegnata a discutere gli emendamenti alla legge quadro, sia in seno al comitato interministeriale costituitosi per elaborare il testo del decreto 381.
Il problema nasce quando l'ambigua formulazione del decreto 381 e la formulazione che viene assumendo la legge quadro lasciano aperta la strada, anzi, sollecitano Regioni e Comuni a varare leggi, delibere, direttive, raccomandazioni, regolamenti nell'ambito dei quali si possono variare ad libitum i limiti di emissione. Il caos che ne segue è già indescrivibile quando la legge quadro viene approvata, 14 ottobre 1999, dall'aula della Camera dei deputati. Con esiti a volte grotteschi.
La facoltà attribuita a Regioni e Comuni (da ultimo si sono accodate anche le Province) di variare a proprio piacimento la normativa nazionale viene dapprima formalmente (ma blandamente) negata a livello governativo. Si varano - lo fa il Ministero dell'ambiente, d'intesa con sanità e comunicazioni - delle linee guida che, si afferma, dovrebbero arginare l'anarchia regolamentare in termini di soglie di emissione, se non altro per la banale considerazione che la salute ha i medesimi diritti sotto ogni latitudine.
Effetto delle linee guida: nullo. Di fatto si tende a vanificare del tutto il limite dei 20 volt/metro, si tende ad assimilare la tutela della salute con quella dell'ambiente, confondendo le misure obbligatorie (quelle volte a proteggere la salute) con quelle (volte a tutele ecologiche) condizionate dall'evoluzione tecnologica (minor impatto degli impianti) e dalle diverse situazioni ambientali.
Il contrasto esplode clamoroso e divide la maggioranza allorché la legge quadro approda al Senato. Il varo definitivo del provvedimento costituirebbe un indubbio successo per governo e maggioranza, restituirebbe all'Italia un ruolo in ambito comunitario meno velleitario e incomprensibile, renderebbe non necessario il varo di un secondo decreto - i cui schemi sono comunque pubblicamente presentati dal Ministero dell'ambiente nel gennaio del 2000 - per elettrodotti e luoghi di lavoro.
Ma è inevitabile che esplodano i contrasti e le polemiche. Lo schema dei decreti per gli elettrodotti replica il criterio dei tre livelli adottato nel 381: limite generale di emissione a 100 micro/tesla (è l'unità di misura nel settore), principio di cautela a 0,5 micro/tesla obiettivo di qualità a 0,2%. Con l'aggiunta di tutte le strutture Enel da risanare, con costi he variano, a seconda dei criteri di calcolo, tra i 50 mila e i 100 mila miliardi. Tutto ciò provoca la violenta reazione dell'ente elettrico, che prevede una pesante ricaduta sulla bolletta dei costi di risanamento; mentre dalle Ferrovie fanno sapere: con questi limiti i treni non potranno circolare e tanti saluti ai progetti per l'alta velocità.
Ma lo scontro diventa aspro su due questioni che nella Commissione ambiente del Senato - nel momento in cui questa si apprestava a esaminare a sua volta la legge quadro - il presidente e relatore Fausto Giovanelli pone con determinazione: 1) il rigore delle norme non autorizza confusioni tra l'obbligo di tutelare la salute - che non ammette né lungaggini né variabili - e il perseguimento della tutela ambientale, che ha altri tempi e altre procedure; 2) la tutela della salute non può essere affidata a una normativa anarchica, a macchia di leopardo; sicché, se tocca allo Stato fissare i limiti di emissione che garantiscono la salute dei cittadini, alle Regioni tocca uniformarsi alle decisioni del governo.
Il Ministero dell'ambiente non gradisce questa impostazione e la polemica diventa pubblica con gli interventi del sottosegretario all'ambiente Valerio Calzolaio e del senatore Fausto Giovanelli, in occasione del convegno che la Fondazione liberal ha organizzato a Roma nel giugno del 2000. Un emendamento del senatore Giovanelli concede alle Regioni sei mesi per uniformarsi alla normativa del governo; la legge quadro sembra impantanata e la situazione si sblocca soltanto con un compromesso: viene abolito il vincolo dei 6 mesi ma restano l'obbligo alla uniformità dei limiti e il principio che in materia la competenza è del governo nazionale.
La sensazione che se ne ricava è che il decreto 381 venga di fatto e tacitamente depotenziato, per essere sostituito da una ragnatela di norme particolari e difformi.
D'altra parte, il comportamento dello stesso governo è tutt'altro che univoco. Per un verso, come si è visto, spinge per norme ultrarigorose e per lasciare un'ampia discrezionalità decisionale a Regioni e Comuni. Per altro verso, tramite i commissari di governo, il Ministero per gli affari regionali e le decisioni assunte in Consiglio dei ministri, boccia ripetutamente leggi regionali giudicate in contrasto con la normativa nazionale fissata nel decreto 381 e con le prerogative statali (fissazione dei limiti alle emissioni.
È la sorte che toccherà per due volte, ad esempio, a due leggi dell'Emilia Romagna. Per i Comuni c'è spesso la tagliola del Tar, le cui sezioni sovente bocciano delibere in contrasto con il decreto 381. Tant'è che di recente Regioni e Comuni praticano strade diverse per sottrarsi a bocciature: le prime varano leggi «innocue», ma reintroducono le norme a rischio attraverso direttive, regolamenti e ordini del giorno; i secondi tendono ad accantonare le delibere e a procedere per protocolli o regolamenti.
Per tornare alla vicenda parlamentare, una intesa tra le forze politiche avrebbe potuto dare alla legge quadro la sede redigente in commissione, evitando il passaggio in aula al Senato.
Il clima politico generale, divisioni nella maggioranza, l'ostilità di An hanno vanificato questa prospettiva. Alla ripresa autunnale si è aperto un fuoco di sbarramento contro l'emendamento approvato in commissione. Non soltanto singoli senatori e gruppi parlamentari (i Verdi, innanzitutto) hanno chiesto che fosse formalmente riconosciuto il diritto delle Regioni e degli enti locali a fissare limiti di emissione a propria discrezione, ma le stesse Regioni si sono rivolte ai capigruppo del Senato chiedendo che fosse eliminato ogni obbligo di uniformità delle norme. A metà novembre, quando queste note sono state scritte, la situazione si presentava così: scarse se non nulle le prospettive di discutere e approvare in aula, entro la legislatura la legge quadro; pressioni fortissime per il ritiro dell'emendamento Giovanelli; annuncio da parte del sottosegretario Calzolaio che il governo avrebbe proceduto per decreto anche sui limiti di emissione per gli elettrodotti e la tutela sanitaria negli ambienti di lavoro.